REPUBBLICA ITALIANA
GAZZETTA UFFICIALE
DELLA REGIONE SICILIANA

PARTE PRIMA
PALERMO - VENERDÌ 29 AGOSTO 2008 - N. 40
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CIRCOLARI

ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE


CIRCOLARE 23 luglio 2008, n. 7.
Procedure di apposizione e gestione dei vincoli paesaggistici. Revoca della circolare n. 3 del 16 febbraio 2006.

AI SOPRINTENDENTI PER I BENI CULTURALI ED AMBIENTALI
AI DIRETTORI DEI CENTRI REGIONALI
AL DIRETTORE DEL PARCO ARCHEOLOGICO E PAESAGGISTICO DELLA VALLE DEI TEMPLI
AI DIRIGENTI DEI SERVIZI DEL DIPARTIMENTO REGIONALE BENI CULTURALI ED AMBIENTALI
e, p.c.  ALL'ASSESSORE REGIONALE PER IL TERRITORIO E L'AMBIENTE 

AL DIRIGENTE GENERALE DEL DIPARTIMENTO TERRITORIO E AMBIENTE
AL DIRIGENTE GENERALE DEL DIPARTIMENTO URBANISTICA
AI PRESIDENTI DELLE PROVINCE REGIONALI
AI SINDACI DEI COMUNI DELLA REGIONE SICILIANA
Con la circolare n. 3 del 16 febbraio 2006, recante "Procedure di apposizione e gestione dei vincoli paesaggistici", questo Assessorato, tenuto conto delle disposizioni contenute nel Titolo III del decreto legislativo n. 42/2004 in ordine alla tutela ed alla valorizzazione dei beni paesaggistici ed, in particolare, alla pianificazione del paesaggio, aveva diramato, alle Soprintendenze per i beni culturali ed ambientali, indicazioni e direttive sui criteri da osservare in sede di gestione dei vincoli paesaggistici, richiamando, a tal fine, i principi della concertazione tra enti e della governance, entrambi presenti in maniera rilevante nel codice Urbani.
Nel richiamare, poi, la necessità di tenere conto degli interessi pubblici e privati, anche contrapposti, coinvolti nel procedimento amministrativo, la stessa circolare n. 3/2006 aveva invitato le Soprintendenze a procedere ad "una rivisitazione globale dei vincoli già esistenti e operanti nel territorio", portando a sostegno di tali direttive, tra l'altro, una sentenza del giudice amministrativo, nella quale, con riferimento ad una fattispecie in cui era stata negata l'autorizzazione all'installazione di un impianto eolico, si concludeva affermando che l'Amministrazione, nella valutazione di compatibilità ambientale, deve cercare una soluzione comparativa della dialettica tra i diversi interessi coinvolti, intendendo, con tale ultima frase, gli interessi pubblici di pari rilevanza costituzionale; infatti, nella fattispecie concreta, cui si riferiva la citata pronunzia, il conflitto non si poneva tra interessi economici e non, ma tra l'interesse alla tutela del paesaggio e quello alla tutela della salubrità dell'ambiente, che può derivare dalla produzione di energia elettrica non inquinante, ossia tra due valori non economici, entrambi di rilevanza costituzionale.
Esiste, invero, una giurisprudenza consolidata in materia secondo cui "L'imposizione del vincolo paesaggistico non richiede una ponderazione degli interessi privati unitamente e in concorrenza con gli interessi pubblici connessi con la tutela paesaggistica, sia perché la dichiarazione di particolare interesse sotto il profilo paesistico non è un vincolo a carattere espropriativo, costituendo i beni aventi valore paesistico una categoria originariamente di interesse pubblico, sia perché, comunque, la disciplina costituzionale del paesaggio (art. 9 Cost.) erige il valore estetico-culturale a valore primario dell'ordinamento" (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2006, n. 3733).
A quanto sopra esposto, si aggiungono le considerazioni derivanti dalle sopravvenute modifiche al decreto legislativo n. 42/04, recante il "Codice dei beni culturali e del paesaggio", introdotte con i decreti legislativi n. 62 e n. 63 del 26 marzo 2008, che hanno ulteriormente innovato la materia, con particolare riferimento alla tutela dei beni paesaggistici.
Come ha di recente chiarito la Corte costituzionale con la sentenza n. 367 del 7 novembre 2007, che ha dato poi origine alle recenti modifiche al decreto legislativo n. 42/2004, il paesaggio, in virtù dell'articolo 9 della Costituzione, che ha sancito il principio fondamentale della "tutela del paesaggio" accanto a quello della tutela del patrimonio storico artistico, è un valore primario, oltre che assoluto, che non si esaurisce nel concetto astratto di "bellezze naturali", ma include l'insieme dei beni materiali che insistono su un territorio e lo caratterizzano sia storicamente che geograficamente. Assumono, quindi, rilevanza nell'identificazione del paesaggio non solo gli elementi naturali, ma, anche, gli interventi modificativi realizzati dall'uomo: si è detto, infatti, che "il paesaggio costituisce infatti testimonianza delle civiltà che su quel territorio si sono succedute nel tempo".
Come ha sottolineato, poi, la Suprema Corte, "sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato (o alla Regione siciliana nel territorio regionale) e quelli riguardanti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, affidati anche ad altri enti.
La tutela ambientale e paesaggistica, poiché riguarda un bene complesso ed unitario, che dalla giurisprudenza costituzionale è considerato un valore primario ed assoluto, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici attinenti al governo del territorio e alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali".
Nel confermare il carattere assoluto e primario della tutela del paesaggio, la Corte ha, quindi, voluto chiarirne i contenuti e, distinguendo tra funzioni di tutela del paesaggio, di competenza esclusiva, e funzioni di valorizzazione dei beni culturali e ambientali e di governo del territorio, di competenza concorrente, ha individuato il contenuto dell'azione di tutela, essenzialmente, nella "conservazione" dell'integrità fisica dei beni materiali da proteggere. La conservazione, però, non viene intesa dalla Corte in senso statico; lo esclude, del resto, la sua stessa definizione come testimonianza delle civiltà che si sono succedute su un determinato territorio. La tutela, invero, deve essere intesa in senso dinamico, nel senso che deve anche tendere a conciliare la salvaguardia dei beni e delle aree vincolate con le trasformazioni d'uso a scopo produttivo ed insediativo.
E' anche vero, però, che, per molti dei beni e delle aree assoggettate a vincolo direttamente dalla legge (art. 142 del decreto legislativo n. 42/04), l'esigenza principale è quella di sottrarli ad una trasformazione indiscriminata; per tale motivo la Corte ha associato il concetto di "conservazione" a quello di tutela, affermando che la "prima disciplina che esige il principio fondamentale della tutela del paesaggio è quella che concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti ambientali". Così intesa la funzione di tutela presuppone l'attribuzione della potestà pianificatoria in capo all'ente preposto alla tutela nonché la predeterminazione del vincolo tipologico, così come definito dal legislatore dalla legge n. 431/85 in poi.
L'interesse alla conservazione del paesaggio, quindi, va tenuto distinto da quello alla fruizione e alla valorizzazione del territorio, in quanto solo il primo costituisce un valore primario ed assoluto; è necessario, tuttavia, il loro coordinamento nel momento della gestione del vincolo paesaggistico, in cui azione di tutela e azione di valorizzazione del paesaggio devono necessariamente raccordarsi. Come ha sottolineato la sentenza n. 367/2007, invero, "in sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio e quello alla fruizione del territorio, ...
... si tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti ...".
Viene confermata, dunque, la separazione tra tutela del paesaggio e governo del territorio, in conformità ad un costante orientamento giurisprudenziale, ma la compresenza sul territorio di differenti interessi pubblici ne richiede il contemperamento e l'integrazione reciproca e postula, pertanto, l'intesa tra tutti i soggetti titolari di tali interessi, nel perseguimento di quello scopo comune che è la tutela del paesaggio, e che è sovraordinato rispetto alle molteplici scelte riguardanti sia l'assetto e lo sviluppo del territorio che la valorizzazione dei beni culturali e ambientali. Una conferma, in tale senso, è costituita dal testo novellato dell'articolo 131 del decreto legislativo n. 42/2004, il quale afferma espressamente che la "potestà esclusiva (dello Stato) di tutela del paesaggio costituisce un limite all'esercizio delle attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano" e che "la valorizzazione del paesaggio è attuata nel rispetto delle esigenze di tutela" (comma 5).
Considerato che, alla luce di quanto sopra esposto, le disposizioni contenute nella circolare n. 3/2006 sono da ritenersi in contrasto sia con le recenti modifiche del codice dei beni culturali e del paesaggio che con gli orientamenti della Suprema Corte, si dispone la revoca della circolare n. 3 del 16 febbraio 2006 ed il ritiro delle disposizioni impartite con la stessa.
L'Assessore: ANTINORO
(2008.32.2396)016
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MICHELE ARCADIPANE, direttore responsabile
FRANCESCO CATALANO, condirettoreMELANIA LA COGNATA, redattore

Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana
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