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LEGGI E DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA PRESIDENZIALE 14 gennaio 2008. Attività comunali e intercomunali di protezione civile - Impiego del volontariato - Indirizzi regionali - art. 108, decreto legislativo n. 112/98.
1. PREMESSA NORMATIVA
La vigente normativa, nazionale e regionale, attribuisce al sindaco il ruolo di autorità comunale di protezione civile ed affida allo stesso la responsabilità della prima risposta all'evento calamitoso.
Infatti, ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 "Il sindaco è autorità comunale di protezione civile. Al verificarsi dell'emergenza nell'ambito del territorio comunale, il sindaco assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite e provvede agli interventi necessari dandone immediata comunicazione al prefetto e al Presidente della Giunta regionale".
Compete, inoltre, al comune "l'utilizzo del volontariato di protezione civile a livello comunale e/o intercomunale, sulla base degli indirizzi nazionali e regionali" ai sensi dell'art. 108, comma 1, lett. c), 6), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Alla Regione, ai sensi dell'art. 108, comma 1, lett. a), del citato decreto legislativo, sono attribuite le funzioni in ordine "agli interventi per l'organizzazione e l'utilizzo del volontariato".
Ai sensi dell'art. 7 della legge regionale n. 14/98, la Regione, tramite il dipartimento della protezione civile, provvede alla "tenuta e gestione del registro regionale delle organizzazioni di volontariato della protezione civile e alla predisposizione dei programmi per l'incentivazione del volontariato".
Nel rispetto dell'art. 7 della legge n. 14/98, con il D.P.Reg. n. 12/2001 sono state disciplinate le modalità di iscrizione al registro regionale delle organizzazioni di volontariato di protezione civile e sono, altresì, state disciplinate le modalità di corresponsione dei contributi alle organizzazioni di volontariato di protezione civile, regolarmente iscritte al registro regionale.
A tal riguardo ai sensi dell'art. 1 del D.P.R. n. 194/2001, regolamento recante nuova disciplina della partecipazione delle organizzazioni di volontariato alle attività di protezione civile, "è considerata organizzazione di volontariato di protezione civile ogni organismo liberamente costituito, senza fini di lucro, ivi inclusi i gruppi comunali di protezione civile, che svolge o promuove, avvalendosi prevalentemente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti, attività di previsione, prevenzione e soccorso in vista o in occasione di eventi di cui all'art. 2 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché attività di formazione e addestramento, nella stessa materia".
Inoltre la citata legge n. 225/92 riconosce il volontariato come componente del Servizio nazionale di protezione civile (art. 6) e lo ricomprende fra le strutture operative del sistema di protezione civile (art. 11); la stessa norma assicura la più ampia partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni di volontariato alle attività di protezione civile anche attraverso l'attivazione di procedure volte a garantire il mantenimento del posto di lavoro al volontario (art. 18).
Appare, altresì, necessario segnalare che lo stesso D.P.R. n. 194/2001 individua nel volontariato una componente essenziale del sistema nazionale di protezione civile per quanto attiene alle attività di previsione e prevenzione. L'art. 11 del citato D.P.R. n. 194/2001 prevede infatti che le organizzazioni di volontariato di protezione civile, ivi compresi i gruppi comunali, prestino la propria opera, in materia di "previsione e prevenzione dai rischi."
Richiamata questa necessaria premessa normativa, con la presente direttiva si intendono fornire gli indirizzi regionali, previsti dalle citate norme, finalizzati a garantire il corretto impiego del volontariato di protezione civile, sia in attività di prevenzione sia al manifestarsi di un evento emergenziale, nelle more di un più ampio ed organico riordino normativo del sistema regionale di protezione civile.
2. IL VOLONTARIATO REGIONALE DI PROTEZIONE CIVILE
2.1 La situazione attuale
Il volontariato regionale di protezione civile si compone (dati aggiornati al primo semestre 2007) di n. 330 fra associazioni di volontariato (n. 290) e gruppi comunali (n. 40); di questi ultimi, n. 15 sono iscritti nella sezione ordinaria del registro regionale e 25 iscritti nella sezione speciale del registro appositamente istituita con decreto dirigenziale n. 26 del 21 marzo 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 17 del 12 aprile 2002 ("Regolamentazione dell'iscrizione al registro regionale del volontariato di protezione civile, dei gruppi comunali di p.c. - Istituzione della sezione speciale del registro regionale del volontariato").
Tali associazioni di volontariato operano in diversificati ambiti di cui molti operativi:
- servizi logistici (trasporti, montaggio aree attendamento, servizi di cucina, etc.);
- servizi di presidio e monitoraggio dei punti a rischio del territorio;
- servizi di assistenza alla popolazione e soccorso;
- supporto alle attività relative alla viabilità ed agli accessi;
- supporto alle attività di prevenzione dagli incendi e di spegnimento;
- servizi di telecomunicazioni;
- diffusione della cultura di protezione civile e sensibilizzazione della cittadinanza;
- attività formative.
Le associazioni di volontariato ed i gruppi comunali sono presenti soltanto in 181 comuni sui 390 dell'isola (in effetti molte associazioni prestano attività in più comuni) e non risultano distribuiti sul territorio regionale in maniera omogenea.
La distribuzione territoriale è infatti notevolmente disomogenea con una maggiore incidenza di volontari nelle province della Sicilia orientale (circa tre per mille abitanti) ed una inferiore nei comuni della Sicilia occidentale (circa uno per mille abitanti).
Il volontariato regionale, gestito dal dipartimento regionale della protezione civile, rappresenta una preziosa risorsa per la prevenzione e per la macchina organizzativa dei soccorsi. Ciò è stato evidente nel corso dell'ultima emergenza incendi estiva che ha visto i volontari impegnati nello spegnimento incendi a supporto del Corpo forestale e dei vigili del fuoco nonché in numerosi interventi di assistenza alla popolazione, in particolare agli anziani, donne e bambini e disabili, e di evacuazione preventiva.
Anche recentemente, in occasione degli eventi idrogeologici della stagione autunnale, il volontariato ha prestato puntuale assistenza alla popolazione con interventi di rimozione del fango e di allontanamento dell'acqua dalle case allagate, di presidio di punti a rischio di esondazione e/o frana e di supporto alle forze preposte alla regolazione della circolazione viaria nonché all'evacuazione temporanea e precauzionale della popolazione.
I volontari delle associazioni iscritte all'albo regionale ammontano a circa n. 8.000 unità ma, come consentito dalla norma, non tutti svolgono piena attività operativa potendo svolgere attività di associazionismo culturale, diffusione della cultura di protezione civile e dell'autoprotezione, etc.
In effetti i volontari effettivamente operativi in attività di base (assistenza logistica, assistenza alla popolazione, assistenza socio-sanitaria generica) sono circa n. 4000.
I volontari che possono intervenire in settori specialistici quali quello della sanità, delle telecomunicazioni e dell'antincendio, in quanto dotati di idonea formazione, professionalità ed adeguatamente equipaggiati, sono ancora un numero esiguo e concentrati, per esempio per l'antincendio, nei territori della Sicilia orientale prossimi ai poli petrolchimici ed industriali.
Il volontariato dovrebbe essere notevolmente potenziato, per elevarlo al ruolo primario che spesso ricopre in altre regioni (Trentino Alto Adige, Emilia Romagna e Friuli Venezia Giulia) in cui i principali soggetti preposti al soccorso (e per esempio allo spegnimento degli incendi) sono proprio i gruppi comunali di volontariato.
Appare necessario sostenere un volontariato serio, efficace e preparato, formandolo e dotandolo di idonee attrezzature, affinché possa costituire, al servizio del sindaco e dei cittadini, una struttura, radicata nel territorio, capace di offrire un primo contrasto agli eventi calamitosi (incendi, alluvioni, frane terremoti etc.) e ridurre i danni e i pericoli per persone e cose nelle more dell'intervento dei corpi specializzati e di altre strutture di protezione civile.
2.2. Le attività regionali di incentivazione e promozione, di coordinamento organizzativo e di consultazione del volontariato di protezione civile
La Regione, attraverso il dipartimento regionale della protezione civile, incentiva il volontariato di protezione civile potenziandone le capacità di intervento, attraverso l'implementazione di specifici percorsi formativi, il miglioramento delle dotazioni di attrezzature e mezzi e l'inserimento ordinato ed organizzato nel sistema regionale di protezione civile.
Il medesimo dipartimento coordina le attività regionali di protezione civile e fornisce le direttive alle organizzazioni di volontariato regionale attraverso le strutture centrali e quelle periferiche dislocate a livello provinciale denominate "Servizio regionale di protezione civile per la provincia di..." nell'ambito delle quali è istituita un'apposita struttura dedicata al volontariato.
Il dipartimento regionale, anche attraverso i competenti servizi regionali di protezione civile, presenti nelle nove province dell'isola, continuerà ad offrire la necessaria collaborazione ai comuni per incentivare le attività del volontariato e supporterà le associazioni nell'organizzazione di esercitazioni e corsi e manifestazioni varie in un'ottica di potenziamento complessivo del sistema regionale di protezione civile; curerà altresì il sito web di protezione civile ove sarà ancora più potenziata la sezione dedicata al volontariato.
In merito alle dotazioni di materiali, mezzi ed attrezzature, negli ultimi anni, a partire dal 2005, il dipartimento regionale ha notevolmente incrementato i contributi destinati al volontariato per il rimborso delle spese assicurative, per l'acquisto di dispositivi di protezione individuale, nonché di mezzi e attrezzature (tende, gruppi elettrogeni, pompe, apparati, automezzi, etc.). Mentre per gli anni 2002, 2003 e 2004 sono state erogate somme per appena, rispettivamente, 60 mila euro, 350 mila euro e 350 mila euro, per l'anno 2005 sono state impegnate circa 2,5 milioni di euro e 3 milioni di euro in corso per il 2006.
Il dipartimento proseguirà e migliorerà l'azione di potenziamento dei mezzi e delle attrezzature del volontariato sia attraverso la forma dell'erogazione di contributi alle organizzazioni di volontariato che provvederanno agli acquisti, sia attraverso l'acquisto diretto e la cessione in comodato d'uso alle organizzazioni di volontariato sulla base di apposita convenzione. Tale ultima soluzione è raccomandata, nei casi più rilevanti, per assicurare uniformità dei mezzi e delle procedure.
In merito alle attività formative ed esercitative, il dipartimento regionale ha organizzato e/o incentivato e/o promosso numerosissimi corsi di formazione e diverse esercitazioni sul territorio regionale e nazionale. Già dal 2001, in collaborazione con il Formez, si è avviato un percorso di formazione del volontariato sulle attività di prevenzione degli incendi e sulle emergenze in generale.
In atto, grazie al protocollo di intesa siglato con il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, è prevista un'azione di potenziamento formativo e di qualificazione del volontariato da impiegare in attività di spegnimento degli incendi.
Contestualmente, negli anni 2006-2007, il dipartimento regionale, in accordo con i centri di servizio per il volontariato, ha avviato le procedure per la condivisione di percorsi formativi univoci che possono consentire una omogenea formazione di base del volontariato di protezione civile.
Il dipartimento migliorerà ulteriormente l'azione formativa attraverso la realizzazione delle iniziative citate programmando i corsi sulla base delle effettive esigenze del volontariato migliorando ulteriormente lo standard formativo, già esistente in Sicilia, sentendo le organizzazioni di volontariato ed i centri di servizio e, per la formazione specialistica, la comunità tecnico-scientifica.
Relativamente alle esercitazioni è doveroso citare la notevole esperienza realizzatasi con "Eurosot 2005" che nell'ipotesi di uno scenario di forte terremoto nella Sicilia orientale ha impegnato il dipartimento con la mobilitazione di oltre 3.500 volontari siciliani curandone la logistica, i pasti e gli attendamenti.
L'esperienza del gemellaggio fra i volontari siciliani e quelli delle regioni del Friuli-Venezia Giulia, Emilia Romagna, Trentino, con l'impegno delle tre strutture regionali di p.c. e del dipartimento nazionale, come riconosciuto dal capo del dipartimento nazionale della protezione civile, risulta fondante e traccia una via da seguire nella lotta agli incendi. Tale esperienza realizzatasi fra Erice e la Riserva dello Zingaro, ideata e realizzata dal nostro dipartimento regionale di protezione civile, ha conseguito efficaci momenti di scambio formativo fra le diverse realtà regionali oltre che una reale riduzione degli incendi e dei loro effetti sul territorio presidiato dai volontari.
Il dipartimento programmerà esercitazioni a livello regionale (Belice 2008), locali e nazionali (Messina 2008) queste d'intesa con il dipartimento nazionale, promuovendo altri gemellaggi operativi per la prevenzione dei rischi, curando ed assicurando la partecipazione del volontariato e coordinando le strutture regionali e degli enti locali, con la necessaria compartecipazione nella concreta applicazione del principio di sussidarietà.
Dal 2005 opera inoltre la Consulta regionale del volontariato di protezione civile costituita per iniziativa congiunta del dipartimento regionale e delle organizzazioni di volontariato iscritte all'albo regionale. I membri della Consulta sono stati designati in parte dai rappresentanti del volontariato eletti su base provinciale e in parte dalle organizzazioni di rilevanza regionale.
La Consulta regionale si riunisce periodicamente, con la partecipazione del dipartimento regionale, discutendo e pronunciandosi sulle più importanti problematiche generali del volontariato di protezione civile, dalla formazione ai contributi, alle attivazioni in emergenza, svolgendo una preziosa azione di collegamento e di interfaccia con la struttura regionale di protezione civile.
3. INDIRIZZI REGIONALI
Con la presente direttiva, nel riconoscere il prezioso ed insostituibile ruolo del comune e del sindaco nelle attività di protezione civile, si forniscono gli indirizzi regionali, previsti dal citato art. 108 del decreto legislativo n. 112/98, per favorire l'utilizzo del volontariato di protezione civile a livello comunale e/o intercomunale quale componente essenziale e struttura operativa del comune.
Il valore sociale del volontariato è riconosciuto dal legislatore nazionale e regionale e dal Governo regionale quale attività libera da condizionamenti politici e grande espressione di solidarietà nei confronti del prossimo e di impegno nei temi della cura e salvaguardia dell'integrità delle persone, dei beni e dell'ambiente nei confronti dei rischi del territorio.
Occorre evitare, con coerenti comportamenti operativi degli enti locali, che il volontariato si trasformi in un meccanismo di parcheggio e di ammortizzatore sociale anticamera del precariato. Gli amministratori e i dirigenti dovranno prestare la massima attenzione affinché il volontariato non sia interessato da facili condizionamenti attraverso promesse di contributi, attività lavorative ed altre utilità e pertanto deve essere tutelata la sua autonomia gestionale.
Nel far rilevare il valore sociale del volontariato che opera esclusivamente per fini di solidarietà ed in maniera gratuita e spontanea, si ribadisce che le organizzazioni di volontariato sono organizzazioni senza fini di lucro che costituiscono una struttura operativa non soltanto utile a fronteggiare in maniera efficace la prima emergenza ma fondamentale per attività di previsione e prevenzione dai rischi e di monitoraggio del territorio.
Al fine di assicurare un'efficace risposta agli eventi calamitosi, il sindaco deve organizzare efficacemente "in tempo di quiete" la struttura comunale di protezione civile.
La struttura comunale di protezione civile, diretta dal sindaco, è generalmente costituita dall'ufficio comunale di protezione civile, dal responsabile comunale di p.c., dagli altri funzionari comunali referenti delle funzioni di supporto del COC e di quelle del presidio territoriale, dal gruppo comunale di p.c. e dalle associazioni di volontariato convenzionate, aventi sede nel comune, nonché dai materiali, mezzi ed attrezzature di pertinenza.
La struttura può essere costituita anche in forma consorziata con altri comuni e questa appare la soluzione preferibile nel caso di piccoli comuni.
3.1 Comuni privi di gruppo comunale o di associazioni di volontariato
In un moderno ed efficiente sistema di protezione civile non appare più accettabile che il comune non abbia a disposizione almeno un gruppo o associazione di protezione civile. Tale situazione, difatti, appare pregiudizievole per lo sviluppo delle attività di protezione civile che competono al sindaco ed al comune.
Appare, pertanto, necessario costituire, formare ed equipaggiare specifici gruppi comunali di volontariato, dipendenti dal sindaco, per svolgere una efficace azione di protezione civile ovvero favorire la nascita di associazioni di volontariato di protezione civile da convenzionare con il comune.
Ciascun sindaco dovrà, pertanto, attivarsi con urgenza, attraverso la propria struttura comunale di p.c., per conseguire entro un termine di tempo ragionevole (6 mesi) il prioritario obiettivo di dotarsi di una efficiente struttura di volontariato al fine di conseguire quella minima "operatività" che gli consenta una prima azione di "contrasto" dell'evento e dei suoi effetti e, più in generale, una prima azione di protezione civile.
Al fine di favorire la creazione di gruppi comunali di volontariato di protezione civile, in particolare in quei comuni dove non siano presenti altre strutture di volontariato, il dipartimento regionale della protezione civile, contestualmente alla emanazione della presente direttiva, ha predisposto uno schema tipo di regolamento di costituzione e funzionamento di un gruppo comunale di volontariato di protezione civile, già adottato in altri comuni dell'isola, inserito sul portale del volontariato del sito istituzionale regionale, oltre alla normativa di riferimento.
Le procedure per l'iscrizione al registro regionale dei gruppi comunali di volontariato di protezione civile, sono state emanate con il succitato decreto dirigenziale n. 26 del 21 marzo 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 17 del 12 aprile 2002.
I comuni riuniti nelle unioni di comuni, ove sia prevista l'attività di protezione civile, possono deliberare la costituzione di gruppi intercomunali di volontariato di protezione civile. Tali gruppi intercomunali per poter richiedere l'iscrizione al registro regionale devono essere costituiti nel rispetto dell'art. 6 del vigente regolamento D.P.Reg. n. 12/2001.
3.2 Comuni dotati di gruppo o associazioni di volontariato
Per i comuni già dotati di gruppo comunale ovvero in cui operano associazioni di volontariato, costituisce obiettivo prioritario dell'ente locale lo sviluppo ed il potenziamento dei rapporti di collaborazione operativa con le organizzazioni di volontariato, con una maggiore integrazione con gli uffici e le strutture comunali, la realizzazione di incontri formativi e di frequenti riunioni organizzative ed esercitazioni atte a testare l'efficacia dei piani di emergenza comunali.
Il rapporto dell'ente locale, dei suoi uffici e dei suoi organi con le associazioni di volontariato deve essere improntato ad una leale e trasparente collaborazione scevra da interessi di qualsiasi tipo e finalizzata al potenziamento del sistema locale di protezione civile per la salvaguardia dei cittadini e dei beni.
3.3 Corretto impiego del volontariato in fase di quiete, in allerta e in emergenza
Il sindaco, in fase di quiete, provvede ad organizzare la struttura comunale di protezione civile ed a verificarne la funzionalità e la prontezza di risposta, riservando, pur nei ridotti spazi del bilancio, una somma per l'incentivazione delle attività di protezione civile e del volontariato, ed in particolare cura e/o promuove:
- il potenziamento delle attrezzature e dei mezzi del volontariato e prioritariamente dei dispositivi di protezione individuale;
- la realizzazione di corsi di formazione, di addestramento ed esercitazioni periodiche ivi comprese evacuazioni di edifici scolastici e di importanza rilevante e/o strategici;
- la redazione dei piani di protezione civile avvalendosi anche delle professionalità reperibili nel volontariato;
- la redazione di un'anagrafica delle forze del volontariato, tenendo aggiornato l'elenco, con le relative dotazioni di mezzi ed attrezzature, delle associazioni di volontariato presenti sul proprio territorio comunale, regolarmente iscritte al registro regionale;
- la diffusione di una cultura di protezione civile nei cittadini attraverso l'azione dei volontari.
Il volontariato partecipa inoltre attivamente alle diverse fasi di gestione del sistema di allerta locale di protezione civile, in dipendenza di un evento calamitoso.
Al riguardo, per uniformità di indirizzo, si rappresenta che le fasi di allertamento, secondo le attuali indicazioni nazionali e regionali ed in particolare quelle del "Manuale operativo per la predisposizione di un piano comunale o intercomunale di protezione civile", emanato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri d'intesa con le regioni, ed a cui si rinvia per il dettaglio, sono le seguenti:
- preallerta (codice verde): il sindaco avvia le comunicazioni con le strutture operative locali, il dipartimento regionale della p.c., la prefettura e la provincia ed individua i referenti del presidio territoriale e di quello operativo in sede, ivi compresi i volontari, e preallerta le associazioni aventi sede nel territorio comunale per le attività di competenza;
- attenzione (codice giallo): il sindaco attiva in forma ristretta il presidio operativo in sede e, se del caso, quello territoriale sui luoghi, allertando i referenti delle attività compreso il volontariato;
- preallarme (codice arancio): il sindaco attiva il centro operativo comunale - COC - ed il presidio territoriale sull'evento, dispone sul territorio le necessarie risorse umane e strumentali per le attività a salvaguardia della privata e pubblica incolumità e si predispone per il soccorso e l'assistenza alla popolazione;
- allarme (codice rosso): il sindaco rinforza il COC ed il presidio territoriale con uomini e mezzi e garantisce la attività di soccorso, evacuazione ed assistenza alla popolazione chiedendo l'aiuto della Regione, del prefetto e della provincia.
Per le attivazioni del sistema di allertamento si rappresenta l'utilità di impiegare sistemi rapidi di allerta anche mediante messaggistica su telefonia mobile.
Il sindaco, quale autorità comunale di protezione civile, è altresì il responsabile della prima risposta all'evento che si concretizza, di norma in fase di attenzione e di preallarme, con l'istituzione di un presidio operativo e/o l'apertura del centro operativo comunale (COC), ove una delle funzioni essenziali, secondo il metodo Augustus, è la funzione volontariato.
In fase di emergenza, costituitosi il COC, la funzione garantisce l'ordinata gestione tecnico-amministrativa delle risorse del volontariato, anche ai fini dei successivi rimborsi e dell'applicazione dei benefici di legge, monitora il numero e le specializzazioni dei volontari in opera e dei relativi mezzi impegnati e cura la logistica.
In definitiva gli ambiti di attività del volontariato e di partecipazione al sistema organizzato di p.c. sono i seguenti:
- servizi logistici (trasporti attrezzature e beni, montaggio tende, impianti ed attrezzature e di aree di attendamento, servizi di cucina e mensa, etc.);
- servizi di presidio territoriale e operativo e di COC; monitoraggio dei punti a rischio (idraulico, idrogeologico, incendi, etc.) del territorio;
- servizi di assistenza alla popolazione e supporto al soccorso di tipo tecnico urgente (per esempio prosciugamenti di allagamenti) e socio-sanitario;
- supporto alle attività relative alla viabilità ed agli accessi;
- supporto alle attività di prevenzione dagli incendi e di spegnimento al Corpo forestale ed ai vigili del fuoco;
- servizi di telecomunicazioni in ambito locale e supporto a quelli regionali;
- diffusione della cultura di protezione civile e sensibilizzazione della cittadinanza, in particolare delle scuole;
- attività formative ed addestrative.
Pertanto il volontariato non può essere confinato nel ruolo di silenzioso prestatore di servizi in emergenza ma lo stesso, dotato di una propria e varia soggettualità propositiva, partecipa attivamente ed ordinatamente a tutte le fasi delle attività di protezione civile, da quelle di prevenzione, all'allerta all'emergenza ed al rientro nell'ordinario.
3.4 Aspetti amministrativi e tecnici del corretto impiego del volontariato
Al fine del corretto impiego del volontariato di protezione civile, si richiama l'attenzione sui contenuti dell'art. 14 del vigente regolamento D.P.Reg. n. 12/2001.
In particolare si rappresenta che l'iscrizione nel registro regionale del volontariato di protezione civile è condizione necessaria per: a) stipulare convenzioni con gli enti locali o altri enti o istituzioni pubbliche ai sensi degli artt. 6 e 7 della legge 266/91; b) fruire di risorse economiche pubbliche a titolo di contributo e di incentivazione.
A tal riguardo si significa che non possono essere stipulate convenzioni per attività di protezione civile con associazioni che non siano iscritte al registro regionale né alle stesse possono essere concessi contributi o altre risorse economiche pubbliche.
Lo strumento più idoneo per un corretto rapporto fra il comune e l'associazione di volontariato è la convenzione, con la quale si assicura il corretto impiego del volontariato e la finalità pubblica delle risorse impegnate.
Non occorre, naturalmente, la stipula di una convenzione tra il comune e il proprio gruppo comunale di volontariato, a tal riguardo infatti i relativi rapporti saranno disciplinati dall'apposito regolamento comunale.
La convenzione definirà gli obblighi dell'associazione, i mezzi e le attrezzature messe a disposizione, il servizio prestato, le coperture assicurative dei volontari e dei mezzi e l'eventuale onere economico che deve sostenere l'ente pubblico ovvero mezzi, attrezzature e locali concessi in uso.
Il dipartimento regionale della protezione civile definirà, sulla base dei modelli già in uso, schemi tipo di convenzione fra enti locali e volontariato che disciplinino in maniera rigorosa e trasparente le forme di remunerazione dei costi sostenuti dal volontariato e i dovuti rimborsi.
Le organizzazioni di volontariato sono tenute a trasmettere al dipartimento regionale della protezione civile copia delle convenzioni a qualsiasi titolo sottoscritte oltre a quanto previsto dal vigente regolamento:
- indicazione di eventuali contratti di lavoro dipendente od autonomo, comunque instaurati dall'organizzazione ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge n. 266/91;
- relazione sulle attività produttive o commerciali, eventualmente esercitate a supporto dei compiti istituzionali dell'organizzazione, dalla quale si evinca l'effettiva marginalità delle stesse.
I comuni, le province regionali, e gli altri enti, aziende, uffici sono tenuti a trasmettere al dipartimento regionale della protezione civile, entro 30 giorni dalla stipula, copia delle convenzioni sottoscritte con le organizzazioni di volontariato iscritte al registro regionale di protezione civile, al fine della verifica del corretto impiego del volontariato, nonché a trasmettere entro il 31 gennaio dell'anno seguente elenco di tutte le convenzioni stipulate con le organizzazioni di volontariato.
E' importante ribadire che la prestazione lavorativa del volontario non può essere retribuita dal beneficiario neppure in maniera indiretta.
Appare altresì chiaro che il volontario non può farsi carico delle spese vive necessarie per lo svolgimento delle attività che svolge per la protezione civile quali spese di consumo dei mezzi, pedaggi autostradali, spese di viaggio in genere, assicurazioni per danni a terzi, riparazioni per guasti occorsi per l'attività di p.c., ed altresì al volontario devono essere offerti i pasti e le sistemazioni alloggiative.
Per quanto sopra possono essere corrisposte all'associazione di volontariato soltanto i rimborsi delle spese effettivamente sostenute per i pasti dei volontari, per i pernottamenti, per il carburante, per i pedaggi, i biglietti di trasporto, ed altre spese corrispondenti ad effettivo consumo strettamente necessario per l'attività.
Non è di norma consentito, pertanto, prevedere generiche ed indiscriminate forme di rimborso forfettario delle spese sostenute in quanto potrebbero configurare una sorta di retribuzione lavorativa peraltro "sottocosto".
In ordine ai settori di impiego del volontariato, in ambito comunale, si ribadisce che il volontariato deve svolgere attività pertinenti a quelle di protezione civile a supporto delle attività istituzionali dell'ente.
L'assistenza alla viabilità in occasione di manifestazioni sportive, culturali, politiche o religiose, anche quando costituenti, per l'elevato numero di partecipanti, "eventi", non rappresenta, di per sé, attività essenziale di protezione civile. L'intervento del volontariato, in tali casi, deve inserirsi in una più ampia e preordinata pianificazione di assistenza socio-sanitaria alla popolazione per garantire valide condizioni di sicurezza e possibilità di tempestivo soccorso ed evacuazione e, per esempio, sarà finalizzato a rendere sgombere e percorribili, in tempi rapidi, i percorsi di accesso dei soccorsi e di "fuga".
In ogni caso il supporto collaborativo non può essere sostitutivo dell'intervento delle forze preposte all'ordine pubblico o alla circolazione stradale. I volontari non possono svolgere funzioni di ausiliari del traffico né utilizzare dispositivi di segnalazione, anche similari, riservati alle forze dell'ordine o alla polizia municipale o agli ausiliari del traffico.
Appare inoltre importante l'attività di presidio, di monitoraggio e di segnalazione nelle aree ad elevato rischio idraulico e/o idrogeologico o d'incendi effettuata, in condizioni di sicurezza, dai volontari con idonea esperienza tecnica nell'ambito del coordinamento del presidio territoriale o operativo o del COC.
In proposito i volontari che espletano attività operative di protezione civile devono indossare idonei DPI conformi alle normative vigenti in materia di sicurezza, alle direttive europee ed alle vigenti norme ed alle indicazioni del DRPC.
Entro tre anni dalla presente nota, la tipologia di vestiario dovrà essere resa conforme a quanto previsto dal dipartimento regionale della protezione civile con la circolare n. 2/2007, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana.
Si richiama l'attenzione di tutti gli uffici competenti che non è opportuno né approvare, né prevedere né consentire l'utilizzo di uniformi, gradi e lustrini o fogge che possono ingenerare dubbi o confusione nei ruoli.
Ai fini di un corretto impiego delle risorse del volontariato non può sfuggire l'importanza di un efficace sistema di verifiche e controlli sui requisiti delle associazioni, sulle attività effettivamente svolte, sulla pertinenza delle stesse con le finalità di protezione civile, sulle capacità operative, sulla dotazione di mezzi ed attrezzature e sulla formazione del personale, sulle convenzioni stipulate e sul corretto utilizzo dei contributi ottenuti, sul rispetto delle regole di organizzazione interna, di partecipazione e di democraticità.
Al fine di evitare che permangano e si sviluppino associazioni prive dei requisiti richiesti dalle norme, o che perseguano finalità non previste, o che non rispettino i principi di democraticità al loro interno, appare opportuno che l'ente locale verifichi regolarmente e periodicamente le attività delle proprie associazioni anche ricorrendo alla sinergie con il dipartimento regionale della protezione civile e con le prefetture.
In proposito il dipartimento regionale costituirà commissioni di verifica e controllo delle attività di volontariato avvalendosi di funzionari delle province, dei comuni e della Regione e suoi enti e stabilirà, tramite convenzioni, fattive collaborazioni con gli uffici territoriali di Governo - Prefetture dell'Isola e con la direzione regionale dei vigili del fuoco.
La pubblica amministrazione, nel mantenere un atteggiamento rigoroso nelle verifiche sul rispetto degli adempimenti normativi dovrà contestualmente aiutare e sostenere le organizzazioni di volontariato per il superamento delle criticità esistenti e per conseguire il rispetto pieno delle norme in materia di sicurezza, di contabilità e di corretta amministrazione.
3.5 Attivazione del volontariato
In ordine alle procedure di attivazione, si significa che la vigente normativa, D.P.R. n. 194/2001, individua, in ambito regionale, due livelli di responsabilità e cioè: a) livello di responsabilità comunale: il sindaco attiva le forze del volontariato di protezione civile, aventi sede nel medesimo comune, in caso di eventi calamitosi, dandone contestuale comunicazione alla SORIS (Sala operativa regionale integrata siciliana) ed al competente servizio regionale di p.c. per la provincia; b) livello di responsabilità sovra-comunale: il dipartimento regionale della protezione civile, di concerto con il sindaco del comune interessato all'evento, valutata la situazione ed ove necessario, attiva le necessarie forze del volontariato presenti sul territorio provinciale e ove necessario regionale, tenendo conto degli interventi da effettuare, delle specializzazioni possedute, delle attrezzature, dei materiali e dei mezzi da rendere disponibili.
Si rappresenta al riguardo che il sindaco, quale autorità locale di protezione civile, può attivare solo le organizzazioni di volontariato di protezione civile aventi sede legale nel territorio del proprio comune nonché i distaccamenti presso il medesimo comune di associazioni di volontariato iscritte al registro regionale aventi sede in altro comune. Resta salvo quanto previsto per le unioni dei comuni ed eventuali autorizzazioni del dipartimento regionale.
Ai sensi dell'art. 11. del D.P.R. n. 194/2001, le organizzazioni di volontariato che si trovano in loco, al momento del verificarsi di un evento calamitoso, nell'assoluta impossibilità di avvisare le competenti pubbliche autorità, possono intervenire per affrontare l'emergenza, autoattivandosi, fermo restando l'obbligo di dare immediata notizia dell'intervento alla SORIS, al servizio regionale di p.c. competente per territorio ed al comune.
L'attivazione del volontariato per le attività di emergenza da parte delle province regionali della Sicilia può avvenire, ove previsto dai piani provinciali redatti nel rispetto del decreto legislativo n. 112/98, e secondo modalità e procedure preventivamente concordate con il dipartimento regionale della protezione civile e nel rispetto delle direttive regionali e degli accordi sottoscritti.
3.6 Incentivazione del volontariato
Al fine di espletare in maniera più efficace le attività di volontariato, si auspica che le associazioni di volontariato ed i gruppi comunali di protezione civile presenti nei comuni ed iscritti al registro regionale, siano idoneamente incentivati dal comune, creando nel così detto "tempo di quiete" un maggior raccordo con l'ufficio comunale di protezione civile e con le componenti del COC - Centro operativo comunale - e dei presidi operativi e territoriali che parimenti devono essere individuati entro mesi uno dalla presente direttiva e formate entro mesi sei.
E' auspicabile altresì che, ove nei comuni siano presenti più di una associazione di volontariato di protezione civile, venga promossa la costituzione di coordinamenti comunali secondo gli indirizzi già formulati da questo dipartimento con proprio decreto dirigenziale n. 981 del 9 dicembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 4 del 23 gennaio 2004.
Al fine di migliorare l'efficienza e l'operatività delle organizzazioni di volontariato di protezione civile, appare necessario che siano assegnati alle suddette organizzazioni idonei locali da adibire a sede e base logistica preferibilmente ubicati nell'ambito degli edifici sede del COC o delle aree attrezzate di p.c.
Il dipartimento regionale della protezione civile può intervenire in via diretta o indiretta, tramite contributi ai comuni, per eventuali e necessari interventi di adeguamento e di dotazione funzionale.
A tal riguardo, appare opportuno, che le amministrazioni in indirizzo segnalino al dipartimento regionale della protezione civile eventuali immobili di proprietà del demanio regionale o comunque pubblica, che potrebbero essere concessi in comodato d'uso gratuito alle associazioni di volontariato, sgravando le stesse da esosi canoni di affitto.
In ordine all'applicazione dei benefici di legge, previsti dal D.P.R. n. 194/2001 ed in particolare quelli relativi all'art. 9 del citato D.P.R. (mantenimento del posto di lavoro), gli stessi possono essere garantiti, per le associazioni iscritte all'elenco tenuto presso il dipartimento nazionale, solo previa autorizzazione del succitato dipartimento nazionale e quelle non iscritte all'elenco nazionale solo dal dipartimento regionale della protezione civile limitatamente alle associazioni iscritte al registro regionale.
In concreta applicazione del principio di sussidarietà, le province regionali e il dipartimento della protezione civile svilupperanno efficaci azioni di incentivazione del volontariato di protezione civile nel rispetto degli indirizzi regionali.
4. INDIRIZZI PER LE STRUTTURE REGIONALI
I dipartimenti e le strutture degli Assessorati regionali, cui la presente è indirizzata per opportuna conoscenza, presteranno ogni necessaria collaborazione nelle attività di protezione civile, sia in fase di quiete che in emergenza e nella fase immediatamente successiva di rientro nell'ordinario, previo raccordo con il dipartimento regionale della protezione civile, cui spetta il compito del coordinamento delle forze del volontariato regionale di protezione civile ed il coordinamento, l'orientamento e l'indirizzo operativo delle attività di protezione civile delle strutture regionali e degli enti locali.
L'eventuale partecipazione alle attività di volontariato di protezione civile da parte dei dipendenti della Regione siciliana deve essere favorita nel rispetto del D.P.R. n. 194/2001.
Al fine di offrire ogni possibile forma di incentivazione al volontariato si invitano tutte le amministrazioni regionali ed in particolare il dipartimento foreste ad assegnare eventuali attrezzature o mezzi dismessi al dipartimento della protezione civile che provvederà all'assegnazione alle organizzazioni di volontariato di protezione civile.
I dipartimenti regionali, ed in particolare il dipartimento delle foreste, l'ufficio speciale antincendi boschivi, il dipartimento dei lavori pubblici e i dipartimenti della sanità, al fine di incentivare le attività del volontariato, parteciperanno alle attività formative organizzate dal dipartimento della protezione civile anche con la disponibilità di propri qualificati funzionari per consentire l'idonea formazione e qualificazione di squadre di volontariato.
L'Assessorato regionale della sanità curerà, tramite le A.S.L. dell'Isola, la verifica gratuita dei requisiti minimi psicofisici e attitudinali dei volontari da adibire alle attività di protezione civile. Tale accertamento dovrà essere diversificato, nel rispetto del documento di sintesi di cui alla conferenza unificata del 14 giugno 2002, per i volontari non impegnati direttamente sul fronte del fuoco e per i volontari da impegnare direttamente sul fronte del fuoco.
Il dipartimento del personale e degli affari generali, l'Azienda foreste demaniali collaboreranno con il dipartimento della protezione civile nella ricerca ed assegnazione di immobili regionali scarsamente o non utilizzati da concedere in uso ai comuni o allo stesso dipartimento della protezione civile. Quest'ultimo provvederà a rendere utilizzabili i locali per l'uso di protezione civile favorendo l'uso congiunto e coordinato delle risorse istituendo, anche mediante convenzioni, centri operativi polifunzionali interforze, con sede logistica di strutture comunali, di VV.UU., di strutture provinciali, del volontariato, del 118 e/o di distaccamenti di vigili del fuoco.
5. INDIRIZZI OPERATIVI REGIONALI
Con successiva direttiva, il dipartimento regionale della protezione civile, in quanto competente istituzionalmente, ove necessario o opportuno, dettaglierà e meglio specificherà i contenuti dei presenti indirizzi regionali, redigendo gli indirizzi operativi regionali per il corretto impiego del volontariato nell'ambito di un sistema coordinato di protezione civile con riferimento particolare a: a) attività di previsione e prevenzione e in particolare di monitoraggio del territorio, contributo alla redazione dei piani di protezione civile; attività non consentite; impiego DPI, utilizzo lampeggianti, etc.; b) procedure di attivazione del volontariato, competenze ed adempimenti; c) rapporti fra volontariato e strutture regionali ed enti locali; consulta regionale del volontariato e consulte provinciali; d) modalità di iscrizione alle associazioni di volontariato e di denominazione delle stesse; e) incentivazione e contributi; schemi di convenzione e relativi contenuti essenziali; modelli di comunicazione dei contributi erogati; f) programmazione e svolgimento periodico di esercitazioni, di corsi ed incontri formativi; g) procedure di controllo e vigilanza.
6. NOTE CONCLUSIVE
I sindaci, le strutture comunali e le organizzazioni di volontariato, le province regionali, i dipartimenti regionali, gli altri organi ed uffici faranno riferimento al dipartimento regionale della protezione civile quale struttura regionale competente in materia e quale interfaccia regionale nei rapporti in materia di protezione civile con le prefetture, il dipartimento nazionale della protezione civile e le altre strutture dello Stato.
Il dipartimento regionale della protezione civile, attraverso le proprie strutture centrali e le articolazioni periferiche, presterà ai sindaci ed alle strutture comunali di protezione civile nonché alle organizzazioni di volontariato ogni utile collaborazione e supporto tecnico ed amministrativo per l'incentivazione ed il corretto impiego delle forze del volontariato di protezione civile in un'ottica di potenziamento complessivo del sistema regionale di protezione civile.
Lo stesso dipartimento verificherà la puntuale applicazione dei contenuti della presente direttiva nonché gli adempimenti dei comuni in merito alla predisposizione, organizzazione e funzionalità delle strutture comunali di protezione civile e dei gruppi e delle associazioni di volontariato.
Considerata la rilevanza della problematica trattata ai fini del potenziamento del sistema regionale di protezione civile per la tutela dell'integrità dei beni e la salvaguardia della pubblica e privata incolumità, si confida nella piena collaborazione dei sindaci e di tutte le strutture regionali e provinciali interessate nel puntuale adempimento delle indicazioni contenute nelle presenti direttive.
Palermo, 14 gennaio 2008.
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