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DISPOSIZIONI E COMUNICATI
CORTE COSTITUZIONALE
Ordinanza del 31 gennaio 2006, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania - sul ricorso proposto dalla Provincia regionale di Ragusa c/ Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e della autonomie locali e dirigente generale del dipartimento regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali ed altra.
(Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale a norma dell'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87). (N. 230 registro ordinanze 2006)
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania - sezione terza - nelle persone dei magistrati:
- dr. Vincenzo Salamone - presidente ff.;
- dr. Salvatore Schillaci - consigliere;
- dr. Giovanni Milana - consigliere rel. est.
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso n. 4139 del 2004 R.G. proposto dalla Provincia regionale di Ragusa in persona del presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Mezzasalma e domiciliato in Catania, via Ventimiglia n. 145, presso lo studio dell'avvocato Tamburello;
contro
L'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze in persona dell'Assessore pro-tempore;
L'Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali in persona dell'Assessore pro-tempore;
Il dirigente generale pro-tempore del dipartimento regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali; tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania domiciliataria per legge;
e con l'intervento ad adiuvandum
della Provincia regionale di Catania, in persona del presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Mineo e domiciliato in Catania, via Umberto n. 265, presso l'Avvocatura dell'ente;
per l'annullamento
del decreto Assessorato regionale bilancio 19 marzo 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 17 del 16 aprile 2004, avente ad oggetto "Variazione al bilancio della Regione per l'esercizio finanziario 2004", col quale l'Assessorato predetto ha detratto dalla somma indicata nel capitolo 183304 l'importo di E 41.744.460,58, in aggiunta a quella prevista di E 60.000,00, per complessivi E 101.744.460,58;
degli atti presupposti, ivi compreso il decreto Assessorato regionale bilancio 19 novembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 11 del 12 marzo 2004, avente ad oggetto "riparto del fondo delle autonomie in favore delle province, anno 2003", con il quale l'Assessorato ha impegnato la somma di E 54.308.299,00 nel capitolo 183304 del bilancio della Regione siciliana per l'esercizio finanziario 2003 da attribuire alle Province regionali a norma dell'art. 76, comma 1, della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, nella parte in cui si dispone che all'erogazione dell'importo a saldo spettante, sarà provveduto non appena accertato il gettito dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile, derivante dalla circolazione di veicoli, e sarà determinato il conguaglio di pertinenza sulla base del riparto della somma effettivamente riscossa da ciascuna provincia per l'anno 2003, se ed in quanto necessario, in connessione con il decreto del 19 marzo 2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di intervento ad adiuvandum proposto dalla Provincia regionale di Catania;
Visto l'atto di costituzione degli Assessorati intimati;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Designato relatore, per la pubblica udienza del giorno 6 dicembre 2005, il consigliere dott. Giovanni Milana;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
Con il decreto del 19 marzo 2004 - oggetto dell'impugnativa proposta dalla Provincia di Ragusa con il ricorso in epigrafe, l'Assessorato regionale del bilancio, posto che a saldo dell'anno 2003, è stato accertato un gettito complessivo dell'imposta sulle assicurazioni R.C. auto riscossa in Sicilia pari ad E 101.744.460,58 a fronte di una previsione stimata per lo stesso anno di E 60.000.000,00 ed in tali termini calcolata al fine di determinare l'entità delle assegnazioni di fondi alle Province per l'attività istituzionale, ha ritenuto, visto l'art. 64, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003, di incamerare la differenza tra il gettito presunto e quello effettivo, pari ad E 41.744.460,58.
Con il predetto provvedimento, l'Assessorato ha disposto una variazione di bilancio per effetto della quale la somma di E 41.744.460,58 è stata sottratta dal capitolo 183304 del bilancio di previsione 2004, dove era allocata nell'unità 3.2.1.3.2 come "fondo per garantire alle province lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite in base alla vigente legislazione e a titolo di sostegno allo sviluppo delle attività delle autonomie locali" ed è stata ricondotta al capitolo 215701, di pertinenza dell'Assessorato del bilancio, e, precisamente, all'unità 4.2.1.5.2 (fondi di riserva) come fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine e per la riassegnazione dei residui passivi di parte corrente, eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa.
La variazione di bilancio disposta con l'impugnato provvedimento, e più in generale il comportamento tenuto dall'Amministrazione regionale ad avviso della ricorrente Provincia regionale di Ragusa e dell'interveniente Provincia regionale di Catania, sono ritenuti illegittimi e lesivi degli interessi delle province regionali, e pertanto l'odierna ricorrente, con il ricorso in epigrafe, ne chiede l'annullamento.
A tal fine la ricorrente e l'interveniente propongono i seguenti motivi di gravame: falsa applicazione dell'art. 10 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2.
Il disposto della legge regionale dispone che a far data dall'entrata in vigore della legge stessa il gettito della imposta R.C. auto viene direttamente percepito dalle province, mentre viene a cessare ogni pregressa competenza regionale a percepire tale gettito, anche nell'ipotesi in cui esso dovesse essere poi trasferito in tutto o in parte agli enti locali.
Il legislatore regionale non aveva limiti di tempo per il recepimento della norma statale ma, una volta recepita tale norma, non poteva istituire un sistema diverso e considerare ancora il provento dell'imposta come gettito di spettanza regionale ai sensi delle norme di attuazione dello statuto in materia finanziaria, da assegnare poi con separata determinazione alle province.
Pertanto, dal giorno di entrata in vigore della legge, coincidente con quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 14 del 27 marzo 2002, la Regione non aveva più alcun titolo a ritenere dette entrate, che dovevano immediatamente essere trasferte alle province, in attuazione, peraltro, di quanto espressamente stabilito nel 3° comma dell'art. 10 della legge regionale n. 2/2002, che riserva alla Regione soltanto il gettito dell'imposta versato fino all'entrata in vigore della legge stessa.
Secondo la ricorrente, tale evento non si è verificato e quindi ne deriva che il gettito maturato fino al 31 dicembre 2002 è stato trattenuto dalla Regione senza alcun titolo e in violazione del disposto di legge indicato in rubrica.
Si sostiene, pertanto, che dette entrate devono essere trasferite alle province in applicazione dell'art. 10, 1° comma, legge regionale n. 2 del 26 marzo 2002 e in rapporto all'art. 60, 1° e 4° comma, decreto legislativo n. 446 del 15 dicembre 1997 e al decreto ministeriale n. 457 del 14 dicembre 1998.
Giova premettere che il decreto legislativo n. 446 del 1997 ha introdotto rilevanti innovazioni in materia di tributi locali, ivi compresa l'istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), orientate nel senso di attribuire direttamente alle regioni e/o agli enti locali il gettito di alcune imposte, o sovraimposte.
Fra le disposizioni contenute nel suddetto decreto legislativo, secondo la parte ricorrente, assumerebbe rilievo l'art. 60 ("Attribuzione alle province e ai comuni del gettito di imposte erariali"), che al 1° comma destina i proventi dell'imposta sulle assicurazioni R.C. auto direttamente alle province sedi dei Pubblici registri automobilistici nei quali sono iscritti i veicoli assicurati e, al 4° comma, fa carico alle regioni a statuto speciale di provvedere all'attuazione della disposizione di cui sopra, in conformità dei rispettivi statuti.
Il regolamento di esecuzione dell'art. 60 del decreto legislativo n. 446/1997, adottato con D.M. n. 457 del 14 dicembre 1998, determina le modalità attuative della riforma, confermando l'attribuzione diretta ed immediata del gettito ai soggetti beneficiari: stabilisce, infatti, l'art. 4 del suddetto regolamento che "Il competente concessionario della riscossione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988 n. 43, accredita, con le modalità previste dal capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237, le somme riscosse direttamente ai tesorieri delle province destinatarie del gettito".
Con l'art. 10 della legge 26 marzo 2002, la Regione siciliana ha adeguato la propria normativa a quella della legge nazionale e del regolamento di esecuzione: e quindi, anche per l'espressa disposizione del legislatore regionale, il gettito dell'imposta è attribuito alle province regionali.
Per quanto, dunque, stabilito dal legislatore regionale, ritiene la parte ricorrente che l'Assessore per il bilancio e l'Assessore per gli enti locali, all'atto di formulare il programma degli interventi a sostegno delle autonomie locali, ai sensi dell'art. 76 della stessa legge n. 2 del 2002, contenente le "disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2002" avrebbero dovuto determinare criteri e parametri per la ripartizione delle risorse attribuite agli enti locali tenendo conto anche del gettito dell'imposta R.C. auto, riservando alla Regione le somme riscosse fino al 27 marzo 2002 e quantificando la restante quota, di spettanza diretta delle province, ai soli fini di diminuire proporzionalmente l'ammontare delle assegnazioni a carico del bilancio regionale per l'anno successivo.
Si è proceduto, invece, in maniera diversa.
Invero, nessuna determinazione è stata presa per l'anno 2002, come già eccepito sopra, mentre per l'anno 2003 il legislatore regionale con l'art. 64, 2° comma, della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, contenente le "disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003", in luogo di accertare il gettito dell'imposta R.C. auto dell'anno 2002 per determinare l'ammontare delle assegnazioni a carico del bilancio 2003 da effettuare in favore delle province per lo svolgimento delle funzioni amministrative, ha inserito nel documento finanziario una quantificazione preventiva e forfettaria del gettito di tale imposta in E 60.000.000,00 ed ha determinato l'importo dell'assegnazione alle province in E 144.644.000,00, al netto del gettito presunto di cui sopra.
La previsione programmatica è stata poi sancita nel bilancio approvato con la legge regionale n. 5 dello stesso 16 aprile 2003.
Successivamente, con il decreto Assessorato del bilancio del 19 novembre 2003, è stata impegnata la somma di E 54.308.299,00 sul capitolo 183304 del bilancio della Regione siciliana - rubrica Assessorato enti locali - per l'esercizio finanziario 2003, da attribuire alle province regionali a norma dell'art. 76, 1° comma, della legge regionale n. 2 del 2002, subordinando l'erogazione dell'importo spettante a saldo all'accertamento del gettito effettivo dell'imposta R.C. auto effettivamente riscosso nel 2003.
Risulterebbe evidente, secondo l'assunto della parte ricorrente, l'inutile complicazione del procedimento regionale. Invero, in luogo di acquisire i dati del gettito dell'imposta R.C. auto dell'anno precedente, dati da ritenersi certi o facilmente accertabili, e di calibrare su tali dati la quantificazione delle risorse da trasferire alle province per lo svolgimento delle attività istituzionali in modo certo e definitivo, si è preferito attenersi ad un calcolo previsionale riferito all'anno in corso e quindi tutto da verificare ed alla previsione di conguagli, con la conseguenza di lasciare esposti il bilancio regionale ed i bilanci provinciali alle possibili ripercussioni, in senso positivo o negativo, di accertamenti da effettuare in un periodo successivo all'approvazione dei bilanci stessi.
Invero, la necessità di provvedere a successivi conguagli a saldo, positivi o negativi, toglie certezza ai bilanci ed alla stessa effettiva disponibilità delle somme percepite dagli enti locali, i quali non sono messi in grado di sapere se si tratta di attribuzioni definitive o meno e se dovranno restituire somme, ovvero ricevere a saldo dei trasferimenti ex art. 76, conguagli di molto inferiori a quanto stabilito nelle partite del bilancio pur approvato con legge regionale.
Sarebbe, ad avviso della parte ricorrente, proprio il decreto assessoriale oggetto del ricorso proposto dalla Provincia di Ragusa, nella sua illegittimità, a fornire la prova della fuorviante complessità del sistema posto in essere dalla Regione. Infatti, l'Assessorato, posto che il gettito effettivo del 2003 è risultato pari a E 101.744.460,58, ha ritenuto di reincamerare tra i fondi della Regione la somma di E 41.744.460,58, pari alla differenza tra il gettito preventivato e quello effettivo. Tali somme sono state prelevate dal capitolo di spesa destinato alle province sul cui ammontare le province stesse avevano articolato a loro volta i propri bilanci, facendo affidamento anche sul decreto assessoriale del 19 novembre 2003, che aveva impegnato le somme dovute a saldo per l'assegnazione dei fondi 2003, somme che in conseguenza del decreto del 19 marzo non verranno erogate se non in misura minima, con gli inconvenienti che ne conseguiranno.
Ad avviso della parte ricorrente l'illegittimità dei provvedimenti impugnati emergerebbe anche in rapporto all'art. 36, comma 1, lett. a), della legge regionale 17 marzo 2000, n. 8, in quanto giustificazione del potere esercitato dall'Assessorato di apportare variazioni al bilancio regionale, approvato con legge, con un provvedimento amministrativo, nelle premesse dell'atto viene richiamato l'art. 36 , 1° comma, lett. a), della legge regionale n. 8 del 2000, a norma del quale "L'Assessore regionale per il bilancio e le finanze è autorizzato ad effettuare variazioni di bilancio... per l'attuazione di leggi della Regione".
La legge da eseguire, nel caso di specie, ad avviso di parte ricorrente, dovrebbe individuarsi nell'art. 10 della legge regionale n. 2 del 2002.
Ma detta legge si limita ad attribuire alle province i proventi dell'imposta R.C. auto con decorrenza dal 27 marzo 2002 e fa carico alla Regione di riequilibrare in bilancio le assegnazioni di fondi alle province stesse tenendo conto dell'ammontare dei proventi dell'imposta sulla R.C. auto percepiti nell'anno precedente.
La legge predetta non prevede che debba realizzarsi il sistema posto in essere dalla Regione e consistente nella determinazione del gettito presuntivo dell'imposta e delle assegnazioni e nel conguaglio da effettuare a chiusura dell'esercizio in corso.
Ne conseguirebbe, secondo l'assunto della parte ricorrente, che la variazione di bilancio adottata con il decreto assessoriale oggetto del ricorso, non è attuativa della legge regionale, bensì elusiva della stessa.
Essa inoltre viene a modificare l'ammontare dello stanziamento dei fondi per le province, come proposto dall'amministrazione ed approvato dall'Assemblea regionale siciliana con la legge di approvazione del bilancio 2003: per tali motivi la variazione non poteva essere disposta con il decreto assessoriale.
Occorreva, semmai, una (nuova) legge, che modificasse il sistema introdotto con l'art. 10 della legge regionale n. 2 del 2002 ed apportasse al bilancio 2003 le relative variazioni.
La Provincia regionale di Ragusa, inoltre, ha chiesto a questo tribunale di sollevare questione di legittimità costituzionale con riguardo ai commi 4 e 5 dell'art. 64 della legge regionale n. 4/2003, in relazione agli artt. 60 e 61 del decreto legislativo l5 dicembre 1997, n. 446, per violazione dell'art. 119 della Costituzione.
L'Avvocatura distrettuale dello Stato, intervenuta in giudizio per avversare il ricorso, ha eccepito l'inammissibilità dell'intervento della Provincia regionale di Catania sul rilievo che detto ente sarebbe legittimato attivo ad impugnare i provvedimenti indicati in epigrafe e che quindi, decorso il termine di decadenza per l'impugnazione dei predetti provvedimenti non sarebbe legittimato ad intervenire nel presente giudizio.
Inoltre l'Avvocatura dello Stato ha chiesto la reiezione del ricorso per infondatezza.
Il collegio ritiene infondata l'eccezione in rito formulata dalla resistente Avvocatura e rileva che un soggetto che ha un mero interesse di fatto può intervenire nel processo amministrativo, ed essere comunque presente nella dialettica processuale, ma ciò non esclude che un soggetto portatore di una posizione soggettiva maggiormente qualificata, appunto un titolare di interesse legittimo, possa spiegare ugualmente un intervento nel giudizio.
Se l'intervento, come nel caso di specie, è contenuto nel solo approfondimento dei motivi dedotti dal ricorrente, senza introdurre nuove motivi di gravame né nuovi capi di domanda non vi sono ragioni per ritenere che un soggetto titolare di una posizione giuridica soggettiva qualificata debba ricevere un trattamento deteriore rispetto a quello accordato ad un portatore di un semplice interesse di fatto.
Ad avviso del collegio le articolate doglianze dedotte dalla ricorrente Provincia regionale si appalesano infondate con riguardo al rilevo che secondo l'Amministrazione regionale la variazione non poteva essere disposta con il decreto assessoriale, e sarebbe occorsa, semmai, una (nuova) legge, che modificasse il sistema introdotto con l'art. 10 della legge regionale n. 2 del 2002 ed apportasse al bilancio 2003 le relative variazioni.
Ad avviso del collegio detta nuova norma modificativa della precedente normativa invocata da parte ricorrente è stata introdotta dall'ordinamento e su detta norma si fonda il decreto impugnato dalla Provincia regionale di Ragusa, che è stato assunto in applicazione dell'art. 64, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003.
Detta norma dispone: "2. Per l'esercizio 2003 l'assegnazione a favore delle province, per lo svolgimento delle funzioni amministrative conferite in base alla vigente legislazione e a titolo di sostegno allo sviluppo, è determinata in 144.634 migliaia di euro, al netto del gettito dell'imposta sulle assicurazioni, contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore alle stesse attribuito ai sensi dell'articolo 10 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, stimato definitivamente in 60.000 migliaia di euro, ed è destinata, per una quota pari almeno al 5%, con l'obbligo di incremento annuale della stessa di almeno lo 0,50% o nella maggior misura, che sarà deliberata dalla conferenza Regione-autonomie locali, a spese di investimento. 3. Le quote dei trasferimenti di cui ai commi 1 e 2 da assegnare in conto capitale possono essere destinate al pagamento delle rate di ammortamento dei mutui assunti dagli enti per il finanziamento di spese di investimento. 4. Per l'esercizio 2004 l'assegnazione annuale alle province è ridotta in base ad una stima, pari a 60.000 migliaia di euro, del gettito dell'anno 2003. Sulla base dei dati finali dell'anno 2003, comunicati ai sensi dell'articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, è determinata la riduzione definitiva della medesima assegnazione. L'Assessore regionale per il bilancio e le finanze provvede alle conseguenti variazioni di bilancio. 5. Per gli esercizi finanziari 2005 e 2006 le assegnazioni annuali a favore delle province per lo svolgimento delle funzioni amministrative conferite in base alla vigente legislazione e a titolo di sostegno allo sviluppo, sono determinate detraendo allo stanziamento previsto nel bilancio regionale per l'anno 2001, un importo corrispondente alle entrate accertate dalle stesse nel secondo esercizio antecedente quello di riferimento a titolo di imposta sulle assicurazioni di cui all'articolo 10 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2. Sulla base dei dati comunicati da ciascuna provincia regionale al dipartimento regionale delle finanze e del credito, in base alle risultanze dei rendiconti entro il 31 gennaio di ciascun anno, l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze provvede alle conseguenti variazioni di bilancio e sono destinate, per una quota pari almeno al 5,5 per cento con l'obbligo di incremento annuale della stessa di almeno lo 0,5% o nella maggior misura che sarà deliberata nella Conferenza Regione-Autonomie locali, a spese di investimento".
Pertanto, l'impugnato provvedimento costituisce attuazione della predetta norma, introdotta successivamente alle norme invocate dalla ricorrente, e in controtendenza con esse, ma appunto in quanto successiva abrogativa, sia pure in parte, della normativa precedente.
Significativamente la ricorrente Provincia regionale non formula censure afferenti presunte violazioni del predetto art. 64 della legge regionale n. 4 del 2003, ma solleva una eccezione di illegittimità costituzionale della predetta norma.
Pertanto, l'avversato provvedimento costituisce attuazione della predetta norma, introdotta successivamente alle norme invocate dalla ricorrente, e in controtendenza con esse, ma appunto in quanto successiva abrogativa, sia pure in parte, della normativa precedente.
La ricorrente Provincia regionale non formula censure afferenti presunte violazioni del predetto art. 64 della legge regionale n. 4 del 2003, ma deduce una eccezione di illegittimità costituzionale della predetta norma.
Detta eccezione, ad avviso del collegio, non è manifestamente infondata in quanto il predetto art. 64 della legge regionale n. 4/2003 viola i principi costituzionali che si evincono dagli artt. 118 e 119 della Costituzione che garantisce l'effettività del sistema delle autonomie locali.
Invero il principio introdotto dalla predetta normativa statale di cui all'art. 60, 1° e 4° comma, decreto legislativo n. 446 del 15 dicembre 1997, secondo cui detto reddito viene direttamente percepito dalle province, mentre viene a cessare ogni pregressa competenza regionale a percepire tale gettito, anche nell'ipotesi in cui esso dovesse essere poi trasferito in tutto o in parte agli enti locali, risponde all'esigenza, tutelata dal legislatore ordinario di dare attuazione al principio costituzionale contenuto nell'art. 119 della Costituzione, di assicurare l'autonomia degli enti locali, anche mediante l'attribuzione ad essi di risorse finanziarie costituite da prelievi tributari, effettuati nel territorio di detti enti (Corte costituzionale 22 aprile 1999, n. 138).
Quindi, ad avviso del collegio, la norma censurata di cui all'art. 64 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 viola l'art. 119 della Costituzione. Per le considerazioni che precedono il collegio ritiene che deve essere disposta la remissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione delle predette questioni di legittimità costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sezione 3ª, interlocutoriamente pronunciando, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 64 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 per violazione dell'art. 119 della Costituzione.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Manda alla segreteria per la notificazione della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente della Regione siciliana, al Presidente dell'Assemblea regionale siciliana.
Così deciso in Catania nella Camera di consiglio del 6 dicembre 2005.
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