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DISPOSIZIONI E COMUNICATI
CORTE COSTITUZIONALE
045 Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana avverso la delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 13 novembre 2003, recante: "Norme finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per l'anno finanziario 2003. Norme di razionalizzazione in materia di organizzazione amministrativa e di sviluppo economico".
(Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale a norma dell'art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956). Ricorso n. 84 depositato il 26 novembre 2003
L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 13 novembre 2003, ha approvato il disegno di legge n. 699 dal titolo "Norme finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per l'anno finanziario 2003. Norme di razionalizzazione in materia di organizzazione amministrativa e di sviluppo economico" pervenuto a questo Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 17 novembre 2003.
Il provvedimento legislativo, inizialmente presentato dal Governo come una manovra finanziaria improntata al massimo rigore e volta a proseguire sul cammino del risanamento dei conti pubblici, con la finalità precipua di reperire risorse per ripianare i deficit delle aziende sanitarie per il 2002, durante l'iter parlamentare, e segnatamente durante il dibattito in aula poco prima della votazione finale, si è trasformata in una legge omnibus contenente le più svariate e molteplici disposizioni attinenti ai diversi settori di intervento regionale.
Il regolamento interno dell'A.R.S., recentemente modificato proprio per evitare l'approvazione di estemporanei emendamenti privi dell'indispensabile approfondimento e valutazione da parte delle competenti commissioni di merito, ed in particolare di quella "Bilancio" per la determinazione della quantificazione degli oneri e della relativa copertura finanziaria, non è stato purtroppo sufficiente ad arginare la presentazione di proposte integrative e modificative non solo della manovra finanziaria, ma di numerosissime leggi di settore.
Con un c.d. maxi-emendamento del Governo, infatti, come peraltro stigmatizzato da taluni deputati dell'opposizione prima della votazione finale, sono state apportate modifiche ed integrazioni ad altre 50 leggi regionali che spaziano, quale ambito d'intervento, dal commercio ai consorzi fidi, al sostegno alle imprese, ai rapporti di impiego nella sanità, ai contributi ad enti ed organismi pubblici e privati, all'agricoltura, alla dirigenza pubblica, alla stabilizzazione dei precari, alla Targa Florio, ad indennizzi a vittime di disastri e alla creazione di un'agenzia per le politiche mediterranee, etc. etc.
Siffatto modus procedendi ha comportato l'adozione di numerose norme in assenza di qualsivoglia approfondimento e ponderazione degli effetti a carico delle esigue risorse della Regione, che danno adito a censure di costituzionalità.
L'articolo 10 viola l'articolo 3 della Costituzione, in quanto prevede il differimento del pagamento delle rate dei finanziamenti agevolati ottenuti dalle imprese operanti nel settore lapideo, in assenza di qualsivoglia giustificazione a sostegno del privilegio concesso.
Dalla disposizione in questione consegue, peraltro, da un canto un nocumento per gli enti erogatori del credito (IRFIS e IRCAC entrambi finanziati dalla Regione) che per due anni vedranno ritardata, senza alcun onere a carico dei beneficiari, la restituzione delle rate di finanziamento concesso e, dall'altro, la contrazione dei rispettivi fondi di dotazione, con conseguente limitazione della capacità di credito in favore della rimanente parte di imprenditori, che potrebbero legittimamente aspirare ai finanziamenti per il sostegno delle proprie attività economiche.
L'art. 11, comma 5, limitatamente all'inciso "appartenenti alle altre due fasce", viola l'art. 97 della Costituzione.
Non appare invero consona al principio di buon andamento della pubblica amministrazione la possibilità del ricorso, per il conferimento delle funzioni di dirigente generale, anche ai dirigenti di c.d. "terza fascia", i quali prima dell'entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000 svolgevano funzioni riconducibili a quelle della carriera direttiva e le cui capacità professionali ed attitudinali non sono state soggette, né vengono assoggettate ad alcuna valutazione e verifica prima del conferimento dei nuovi compiti.
L'art. 12, comma 3, viola gli artt. 3, 97 e 81, comma 4, della Costituzione.
Il legislatore, con la disposizione in questione, prevede l'estensione del trattamento economico e giuridico riservato agli assistenti sociali, al personale con la qualifica di interprete appartenente al ruolo servizi speciali della Presidenza della Regione.
Appare "ictu oculi" l'irragionevolezza e la superficialità con cui si attribuisce una qualificazione giuridica ed economica ad una categoria di personale, estendendo il trattamento riservato ad un'altra categoria che svolge funzioni peraltro ben differenti e non assimilabili e i cui appartenenti sono in possesso di titoli professionali ai quali è stato riconosciuto espressamente e specificamente, dalla normativa statale, valore abilitante.
Dalla disposizione in questione deriverebbe inoltre un onere finanziario legato alla progressione economica e giuridica, non quantificato, a cui non si provvede a dare adeguata copertura.
Il comma 4° del medesimo art. 12 dà adito a censura per violazione degli artt. 97 e 5 della Costituzione.
La norma censurata sostanzialmente dispone l'obbligatorietà, per i comuni che abbiano stipulato patti territoriali o contratti d'area, di affidare la gestione degli sportelli unici per le attività produttive a soggetti esterni pubblici o privati, responsabili della gestione delle suddette forme associative.
E' evidente in questa fattispecie la compressione dell'autonomia costituzionalmente garantita dall'art. 5 Cost. alle autonomie locali che, per il solo fatto di far parte di un patto territoriale o di un contratto d'area, si vedono espropriate delle proprie funzioni autorizzative con innegabili refluenze sul buon andamento della pubblica amministrazione, laddove i singoli comuni associati abbiano già istituito ed attivato i propri sportelli unici, le cui funzioni, ora, "ope legis" verrebbero trasferite a soggetti estranei all'amministrazione pubblica.
L'art. 16, limitatamente alla parola "diretto" contenuta nell'inciso "anche mediante affidamento diretto di appositi incarichi a singoli o a soggetti pubblici o privati operanti nel settore connesso all'intervento medesimo", si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Né dal dibattito assembleare né dai lavori preparatori nelle commissioni di merito è emersa la giustificazione per l'introduzione di una disciplina specifica e particolare per la gestione delle risorse di un singolo capitolo di spesa del bilancio regionale, con esclusione del ricorso alle vigenti disposizioni di carattere generale in materia di scelta del contraente e di affidamento di incarichi a soggetti esterni all'amministrazione.
La disposizione appare, altresì, censurabile sotto il profilo del mancato rispetto del principio costituzionale dell'imparzialità della pubblica amministrazione giacchè non contiene alcun criterio per l'individuazione dei soggetti pubblici o privati, cui conferire gli incarichi
L'art. 30, comma 3, limitatamente all'inciso "e da soggetti a costoro collegati a qualunque titolo", viola l'art. 97 della Costituzione.
L'estrema genericità della natura del collegamento per l'individuazione dei soggetti, cui è affidata la verifica a campione degli impianti termici, non garantisce il possesso da parte degli stessi dei rigorosi requisiti tecnici e professionali richiesti dalla vigente normativa nazionale e comunitaria di riferimento.
L'art. 31, poiché comporta, in considerazione della rideterminazione della rendita a seguito di provvedimenti dell'INPS o dell'autorità giudiziaria, un maggiore onere non quantificato ed al quale non viene data copertura finanziaria, si pone in palese contrasto con l'art. 81, comma 4, della Costituzione.
L'art. 34 viola gli artt. 3 e 81, comma 4, della Costituzione.
La norma censurata prevede infatti il mantenimento in servizio, sino al raggiungimento dell'età massima per il collocamento a riposo, del personale proveniente dai soppressi enti economici regionali transitato nella RESAIS S.p.A. ed assegnato agli uffici della Presidenza della Regione.
Tale disposizione configura una palese disparità di trattamento nei confronti del rimanente personale dei soppressi enti, collocato a riposo al raggiungimento dei requisiti minimi di legge per l'ottenimento della pensione di vecchiaia o di anzianità, non giustificata peraltro dalla sussistenza di esigenze peculiari dell'amministrazione regionale, che possano essere soddisfatte esclusivamente dalle unità di personale in questione.
La norma comporta inoltre un onere finanziario non quantificato, cui non si è provveduto di conseguenza a dare la necessaria copertura.
I commi 3 e 5 dell'art. 35 violano l'art. 119, comma 6°, della Costituzione, in quanto prevedono il pagamento delle quote interessi a carico del bilancio della Regione sul mutuo contratto dall'EAS per il ripiano delle proprie passività, limitatamente agli oneri retributivi del personale, delle forniture passive d'acqua e dei reattivi chimici.
Infatti, si ritiene che il divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento non interessa i soli enti esplicitamente elencati nella norma costituzionale (regioni, province, comuni e città metropolitane), bensì si estende agli altri enti che in vario modo sono finanziariamente collegati con gli stessi. In particolare, nel caso specifico, sembra configurarsi un'elusione della norma costituzionale, atteso che viene consentita all'EAS un'operazione di indebitamento che la stessa Regione non potrebbe porre in essere e della quale tuttavia si accolla gli oneri connessi.
L'art. 36 definisce forme di utilizzazione e di mobilità del personale in servizio presso gli enti gestori del servizio idrico integrato e prevede la facoltà dell'Assessore regionale per i lavori pubblici di utilizzare presso gli enti locali il personale in esubero proveniente dagli enti pubblici o dai soggetti privati inglobati per la gestione del servizio in questione, nel caso in cui non sia stata trovata capienza negli organici degli ambiti territoriali di riferimento. Tale previsione, contenuta nell'ultimo periodo del comma 2°, è in contrasto con gli artt. 5, 81, comma 4°, e 97 della Costituzione, giacché non solo impone agli enti locali di utilizzare personale non proprio per finalità istituzionali, indipendentemente dalla vacanza di posti in organico e dalla necessità delle figure professionali in esubero, ma non prevede altresì l'indicazione dei mezzi finanziari idonei a coprire il maggiore onere.
Palesemente irragionevole e quindi in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione è la previsione del l'art. 38, secondo cui viene istituita "la certificazione di qualità edilizia" senza curarsi di individuare l'ambito di applicazione, i destinatari, gli enti competenti al rilascio della certificazione medesima e gli effetti giuridici dalla stessa scaturenti.
Il comma 2° dello stesso articolo, inoltre, configura violazione dell'art. 12 dello Statuto speciale, in quanto la definizione di requisiti, criteri e modalità per l'attribuzione del riconoscimento assume carattere regolamentare solo in presenza di una norma di legge che ne delimiti l'ambito e ne definisca i parametri di riferimento, connotazioni che mancano alla disposizione in esame.
L'art. 39, comma 5°, estende alle aziende sanitarie le procedure di reclutamento e stabilizzazione di personale precario, previste per gli enti locali dall'art. 78, comma 6°, legge n. 388/2000.
L'intervento del legislatore nella materia non è ritenuto ammissibile, atteso che codesta Ecc.ma Corte, con costante giurisprudenza, ha acclarato che la competenza della Regione in materia di stato giuridico del personale, e quindi anche delle forme di assunzione, può essere soltanto attuativa (ex plurimis sentenza n. 484/1991).
L'art. 54 configura palese violazione degli artt. 3, 97 e 81, comma 4°, della Costituzione, in quanto prevede in favore di un cospicuo numero di lavoratori estromessi dal mercato misure sostanzialmente assistenziali, non potendo non ravvisarsi tale carattere nell'assunzione, da parte della società "Arte e Vita" che eroga servizi in materia di conservazione e fruizione di beni culturali, di personale privo verosimilmente della necessaria qualificazione professionale, in quanto proveniente da imprese manifatturiere e/o esercenti attività commerciali.
L'attuale previsione legislativa, oltre che superare il principio di cui all'art. 97, in quanto consente l'inserimento in massa di personale in una società a prevalente capitale pubblico con specifiche finalità da perseguire, snaturandone la connotazione e facendola divenire un contenitore di lavoratori provenienti da settori in crisi, concretizza altresì una ingiustificata disparità di trattamento rispetto a tutti gli altri dipendenti licenziati da imprese in difficoltà gestionali ed escluse dal beneficio in questione.
Risulta altresì violato il principio di cui all'art. 81, comma 4°, laddove la copertura finanziaria risulta limitata al solo esercizio 2003 a fronte di oneri destinati a protrarsi nel tempo.
Gli artt. 59, 60, 61 e 62 prevedono tutti forme di assunzione e progressione in carriera di personale appartenente a diverse figure professionali e già in servizio a vario titolo nel settore sanitario regionale, in deroga alle ordinarie procedure previste dalla normativa statale di riferimento.
Nello specifico le suddette disposizioni prevedono:
- l'assunzione a domanda del personale ausiliario già in servizio presso l'ospedale psichiatrico privato "Villa Stagno" (art. 59);
- l'accesso alle qualifiche dirigenziali, anche in soprannumero, del personale dipendente delle aziende unità sanitarie locali, a seguito di concorsi riservati, in virtù del possesso di un diploma di laurea anche non attinente all'attività svolta (art. 60); la trasformazione del rapporto di lavoro da convenzionato a dipendente, a domanda, senza verifica alcuna della disponibilità di posti in organico e dell'idoneità del personale, dei medici specialisti che hanno prestato servizio per almeno 5 anni presso i servizi d'emergenza ospedalieri (art. 61); modalità difformi da quelle previste a livello nazionale per il reclutamento dei dirigenti pedagogisti (art. 62).
Da tutte le sopra richiamate disposizioni non emerge un intervento attuativo delle previsioni statali sulla materia cosi come consentito al legislatore regionale, atteso che esse sembrano tendere, invece, alla realizzazione di interessi confliggenti con i principi ricavabili dalla legislazione nazionale e, in pari tempo, rivolti essenzialmente ad assicurare il perseguimento di scopi particolaristici, attraverso modalità non consentite dalla legislazione statale di riferimento, per le singole fattispecie assunte ad oggetto delle disposizioni medesime.
Tutte le norme in questione comportano altresì violazione degli artt. 3, 97 e 32 della Costituzione, in quanto consentono forme di reclutamento non selettive in favore di ben determinate categorie di soggetti, che potrebbero non assicurare il raggiungimento degli standard di professionalità minimi necessari per garantire la tutela del diritto alla salute.
Risulta inoltre violato l'art. 81, comma 4°, giacché dall'attuazione delle disposizioni censurate deriverebbe un maggiore onere che il legislatore non provvede né a quantificare né a dotare di copertura finanziaria.
Il comma 7° dell'art. 76, infine, si pone in contrasto con l'art. 97 della Costituzione e con l'art. 27 della legge n. 157/1992 in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello Statuto speciale in quanto attribuisce alle società miste, istituite dall'art. 43 della legge regionale n. 33/1997 al solo scopo di gestire la vigilanza sull'applicazione delle norme in materia di caccia nella regione, la potestà di rilasciare l'abilitazione a svolgere le mansioni di guardia venatoria ed ambientalista.
L'introduzione della deroga a precise disposizioni nazionali e regionali poste a tutela della verifica delle qualità personali e attitudinali delle guardie venatorie e ambientaliste, non appare sorretta da specifiche necessità né idonea a garantire un corretto espletamento di potestà pubbliche.
P.Q.M.
e con riserva di presentazione di memorie illustrative nei termini di legge, il sottoscritto prefetto dr. Gianfranco Romagnoli, Commissario dello Stato per la Regione siciliana, visto l'art. 28 dello Statuto siciliano, con il presente atto
Impugna
I sottoelencati articoli del D.D.L. dal titolo "Norme finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per l'anno finanziario 2003. Norme di razionalizzazione in materia di organizzazione amministrativa e di sviluppo economico" approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 13 novembre 2003:
- art. 10 per violazione dell'art. 3 della Costituzione;
- art. 11, comma 5°, limitatamente all'inciso "appartenenti alle altre due fasce" per violazione dell'art. 97 della Costituzione;
- art. 12, comma 3°, per violazione degli articoli 3, 97 e 81, comma 4° della Costituzione;
- art. 12, comma 4°, per violazione degli articoli 5 e 97 della Costituzione;
- art. 16, limitatamente alla parola "diretto", per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
- art. 30, comma 3°, limitatamente all'inciso "e da soggetti a costoro collegati a qualunque titolo," per violazione dell'art. 97 della Costituzione;
- art. 31 per violazione dell'art. 81, comma 4°, della Costituzione;
- art. 34 per violazione degli artt. 3 e 81, comma 4° della Costituzione;
- art. 35, commi 3° e 5° per violazione dell'art. 119, comma 6°, della Costituzione;
- art. 36, comma 2°, ultimo periodo, per violazione degli artt. 5, 97 e 81, comma 4° della Costituzione;
- art. 38 per violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione;
- art. 39, comma 5°, limitatamente all'inciso "e le aziende sanitarie," per violazione dell'art. 78, comma 6°, della legge n. 388/2000 e del decreto legislativo n. 502/1992 e successive modifiche ed integrazioni, in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. c) ed f) dello Statuto speciale;
- art. 54 per violazione degli artt. 3, 97 e 81, comma 4° della Costituzione;
- artt. 59, 60, 61 e 62 per violazione degli artt. 3, 32, 97 e 81, comma 4° della Costituzione, nonché del decreto legislativo n. 502/1992 e successive modifiche ed integrazioni in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. c), dello Statuto speciale;
- art. 76, comma 7°, per violazione dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 27, legge n. 157/1992 in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello Statuto speciale.
Palermo, 21 novembre 2003.
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