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LEGGI E DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA PRESIDENZIALE 8 ottobre 2003. Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione per l'anno 2004.
IL PRESIDENTE DELLA REGIONE
Visto lo Statuto della Regione;
Visto l'art. 2 della legge regionale 29 dicembre 1962, n. 28 e successive modifiche e integrazioni, recante "Ordinamento del Governo e dell'Amministrazione centrale della Regione siciliana";
Visti gli articoli 2 e 3 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 e successive modifiche e integrazioni, recante "Norme sulla dirigenza e sui rapporti d'impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione siciliana";
Visto l'art. 4 della legge regionale 10 dicembre 2001, n. 20, recante "Disposizioni sull'ordinamento dell'Amministrazione regionale";
Visti gli articoli 1 e 6 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, sul riordino e potenziamento dei meccanismi di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività delle pubbliche amministrazioni;
Vista la deliberazione della Giunta regionale n. 490 dell'11 dicembre 2001, con la quale è stato approvato il programma di Governo per la XIII legislatura;
Visto il contratto collettivo regionale di lavoro del l'area della dirigenza, recepito con decreto del Presidente della Regione 22 giugno 2001, n. 10;
Vista la direttiva del Presidente della Regione siciliana del 6 marzo 2003, recante gli "indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione per l'anno 2003";
Viste le linee guida del Presidente della Regione siciliana del 6 marzo 2003 per la formulazione delle direttive generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione per l'anno 2003;
Vista la deliberazione della Giunta regionale n. 233 del 5 agosto 2003, con la quale è stato approvato il documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2004-2006;
In prosecuzione dell'azione intrapresa di omogeneizzazione di contenuto e di miglioramento della qualità delle direttive generali degli Assessori sull'attività amministrativa e sulla gestione per l'anno 2004;
Emana la seguente direttiva:
Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione per l'anno 2004
1. Premessa
Le prime esperienze maturate nel corso dell'anno 2002 allorchè si è dato inizio in ambito regionale all'attività di programmazione strategica e i positivi risultati che si intravedono in questa prima parte del 2003, improntato al l'obiettivo primario di assicurare completa e tempestiva attuazione del ciclo di programmazione e controllo, confermano l'utilità di questi indirizzi presidenziali, che sin d'ora si ritiene di dover diramare per l'anno 2004 in vista delle direttive generali sull'attività amministrativa e sulla gestione che gli Assessori emaneranno per il prossimo esercizio dopo la pubblicazione dell'afferente legge di bilancio.
Non è peraltro casuale questo largo anticipo nella diramazione della direttiva di indirizzo del Presidente, dettato bensì dalla necessità di allineare il processo di programmazione strategica con la programmazione economico-finanziaria in corso, che ha già concluso le fasi di adozione e di presentazione all'Assemblea regionale siciliana (ARS) del documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) per gli anni 2004-2006.
E invero la programmazione strategica, in quanto fondamentale espressione della funzione di indirizzo politico amministrativo attribuito agli organi di governo per la definizione delle politiche pubbliche, non può non interagire con le previsioni della legge finanziaria e, soprattutto, della legge di bilancio che ha nella nota preliminare il documento di sintesi più rilevante e significativo degli obiettivi generali delle politiche pubbliche di settore in relazione ai quali vanno dimensionate le risorse finanziarie da stanziare in bilancio.
Di qui il nuovo percorso che coerentemente si è ritenuto di intraprendere per la programmazione economico-finanziaria che troverà attuazione nel prossimo esercizio.
2. Il processo di programmazione strategica degli Assessorati
Appare utile, sulla base delle considerazioni formulate nel paragrafo precedente, ridisegnare nelle sue diverse fasi e nella tempistica il procedimento di predisposizione delle direttive annuali generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione:
1) formulazione degli obiettivi strategici: gli Assessori regionali, entro dieci giorni dall'approvazione del DPEF da parte della Giunta regionale, formulano e comunicano al Presidente della Regione un numero contenuto di obiettivi strategici, anche a carattere pluriennale, destinati a concretizzare nel successivo esercizio finanziario le priorità politiche, contenute nel programma di Governo e nel suddetto DPEF, e ciò in armonia con le proposte di previsioni di bilancio e di nuove iniziative normative per la correlata legge finanziaria inoltrate all'Assessorato bilancio e finanze;
2) consolidamento degli obiettivi strategici: il Presidente, acquisite dagli Assessori le formulazioni dei rispettivi obiettivi strategici, e verificata la coerenza di quest'ultimi con le priorità politiche risultanti dai documenti programmatici generali del Governo, emana entro i successivi trenta giorni - e comunque non oltre sessanta giorni dall'approvazione del DPEF - la direttiva contenente gli "Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione". La direttiva presidenziale contiene le priorità politiche e le declinazioni di queste negli obiettivi strategici che, nell'ambito del programma di Governo, ciascun ramo d'amministrazione è chiamato a realizzare nel corso dell'anno successivo;
3) proposta degli obiettivi operativi: i titolari dei centri di responsabilità amministrativa (CRA) propongono al rispettivo vertice politico entro trenta giorni dalla presentazione all'ARS dei disegni di legge finanziaria e di bilancio gli obiettivi operativi correlati agli obiettivi strategici risultanti dalla direttiva di indirizzo presidenziale. Nel proporre gli obiettivi operativi coerentemente con le previsioni dei suddetti disegni di legge, i titolari dei CRA indicano altresì i correlati programmi di azione, previa verifica delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche effettivamente disponibili. Le proposte andranno costantemente aggiornate in funzione delle inevitabili modifiche che finanziaria e bilancio subiranno nel corso del l'iter parlamentare di approvazione;
4) assegnazione obiettivi operativi: il Presidente e ciascun Assessore regionale, entro dieci giorni dall'approvazione del bilancio, emanano le rispettive direttive generali sull'attività amministrativa e sulla gestione ed assegnano ai titolari dei CRA i conseguenti obiettivi operativi, modulati in funzione di una priorità alta, media o bassa, ad integrazione di quanto previsto nei contratti individuali già stipulati, indicando le risorse umane e finanziarie per la loro realizzazione. Alle direttive sono allegati i programmi di azione indicanti per ciascun obiettivo operativo i risultati attesi, i soggetti coinvolti, i tempi di completamento previsti, le principali fasi e attività pianificate, gli indicatori adottati per la misurazione del conseguimento degli obiettivi e le risorse da impiegare. Ove venga autorizzato l'esercizio provvisorio il Presidente e ciascun Assessore regionale, entro lo stesso termine di dieci giorni, emanano una direttiva provvisoria nei limiti dell'autorizzazione assegnando gli adeguati obiettivi operativi e le conseguenti risorse. Le direttive generali del Presidente e degli Assessori completano il ciclo della programmazione.
3. Definizione degli obiettivi strategici
Il percorso programmatorio avviato con la nuova legislatura è stato caratterizzato, per la prima volta, da una intensa attività di definizione di concreti obiettivi che hanno innescato nella macchina amministrativa regionale un virtuoso circolo di responsabilizzazione e di "gestione attraverso obiettivi". La programmazione strategica e le direttive sull'azione amministrativa, superato il primo impatto con la realtà politico-amministrativa regionale, sono oggi motivo di confronto e costituiscono il naturale punto di riferimento nel rapporto fra il vertice politico e il vertice burocratico.
Il programma di Governo, i documenti di programmazione economico-finanziaria e le direttive di indirizzo sono imprescindibilmente connessi fra loro nella definizione della catena degli obiettivi e, soprattutto le direttive, costituiscono momento di verifica della capacità progettuale dei singoli rami dell'amministrazione.
Per il 2004, anno di metà legislatura, essendosi anticipata significativamente la redazione della correlata direttiva di indirizzo e non essendosi soprattutto conclusa la fase di monitoraggio sull'attuazione delle singole direttive sull'azione amministrativa per l'esercizio corrente, appare innanzitutto opportuno confermare gli obiettivi aventi carattere pluiriennale contenuti nella precedente direttiva di indirizzo del 6 marzo 2003 e ciò al fine di consolidare i risultati raggiunti o da raggiungere.
Per gli anni successivi, invece, essendo prevista entro il 2003 la piena operatività del sistema dei controlli interni presso ogni singolo dipartimento ed ufficio speciale, sarà possibile disporre tempestivamente dei dati sull'andamento dell'azione amministrativa, ciò che consentirà i necessari affinamenti degli obiettivi strategici per raggiungere gli obiettivi di legislatura.
Occorre sottolineare che l'azione amministrativa dovrà essere improntata ai principi che stanno alla base della buona governance, passando gradualmente dalle logiche di government verso la prospettiva di innovazione di governance, caratterizzata dall'adozione di scelte concretamente attuabili che costituiscono il fondamento della democrazia e del principio di legalità (1).
L'applicazione dei cinque principi che sono alla base della buona governance (apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia, coerenza) va a sostegno dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà. Ciò significa che quando si avvia un'iniziativa è fondamentale verificare sistematicamente: a) se un'azione pubblica è veramente necessaria; b) se il livello è quello più opportuno; c) se le misure proposte sono proporzionate agli obiettivi.
Non vanno infatti sottaciute le difficoltà legate alla profonda trasformazione verso un nuovo assetto istituzionale, i cui principali fattori di cambiamento possono essere individuati nella riforma del Titolo V della Costituzione e nella conseguente devoluzione di poteri e funzioni. A queste vanno aggiunte la riforma del sistema dei controlli, l'attuazione del principio di sussidiarietà verticale, che comporta uno spostamento dell'esercizio delle funzioni amministrative per titolarità diretta o per delega verso i livelli di governo regionale e locale, nonché del principio della sussidiarietà orizzontale, anche attraverso l'attribuzione di funzioni a soggetti esterni e il ricorso a forme di esternalizzazione dei servizi.
Proprio in virtù di quanto sopra detto, appare ora inderogabile ed indifferibile richiamare gli onorevoli Asses sori ad una pronta attivazione per:
- la definizione del novero di funzioni regionali trasferibili agli enti locali ai sensi dell'art. 35 e seguenti della legge regionale n. 10 del 2000;
- la formulazione di valutazioni, proposte e posizioni settoriali per le funzioni trasferende dallo Stato;
- la necessità dell'attivazione del confronto con gli enti locali perché vengano raggiunte le intese relative al trasferimento di funzioni ex art. 35 della legge regionale n. 10 del 2000 e alle modalità di esercizio delle funzioni che verranno trasferite dallo Stato.
Con specifico riferimento all'attuazione del P.O.R. 2000/2006 e ai criteri da seguire per la riprogrammazione di metà periodo, ove ricorrano ritardi nell'attuazione riconducibili alle variabili che sono sotto il diretto controllo dell'Amministrazione regionale, occorre che siano attivati i più idonei livelli di coordinamento tra i vari dipartimenti dell'Amministrazione regionale, attraverso il più efficace ed efficiente funzionamento dei gruppi di lavoro misti ed eventualmente operare la ridistribuzione delle competenze e delle responsabilità gestionali connesse con l'attuazione delle misure.
Al fine di incrementare i risultati derivanti dall'utilizzo delle risorse comunitarie e perseguire gli obiettivi considerati prioritari a livello comunitario (sostenibilità ambientale, occupazione e pari opportunità, società del l'informazione) occorre qualificare i criteri di selezione dei progetti da finanziare, definendo linee guida chiare ed univoche che permettano l'applicazione dei suddetti criteri, mettendo in atto altresì procedure in grado di snellire gli adempimenti amministrativi.
Tanto premesso si definiscono di seguito gli obiettivi strategici intersettoriali e di settore che ciascun ramo dell'amministrazione è chiamato comunque a perseguire nel corso del 2004. Obiettivi strategici intersettoriali
- la riforma della struttura del Governo e la riforma organizzativa e tecnologica della struttura amministrativa e del personale tendente all'elevazione della qualità dei servizi erogati e al contenimento e la razionalizzazione della spesa di funzionamento, con particolare riferimento alle spese di missione;
- la realizzazione dei programmi formativi e di riqualificazione del personale regionale scaturiti dalla realizzazione dell'analisi dei fabbisogni formativi di ciascun dipartimento;
- la semplificazione normativa e amministrativa;
- il decentramento amministrativo e l'orientamento di tutta l'attività regionale verso il principio di sussidiarietà orizzontale e verticale;
- l'applicazione all'azione amministrativa dei principi base della buona governance europea: apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia, coerenza;
- il pieno, efficace e tempestivo utilizzo delle risorse comunitarie destinate alla Regione e degli strumenti di contrattazione programmata e attuazione degli accordi di programma quadro (APQ);
- la realizzazione degli atti finalizzati agli adempimenti relativi all'attuazione del P.O.R. 2000/2006 secondo i cronogrammi previsti dal Complemento di programmazione e dalla successiva rimodulazione di metà periodo;
- la realizzazione di soluzioni organizzative e impiantistiche finalizzate al risparmio energetico;
- lo studio e l'attuazione di riforme normative e amministrative tendenti alla prevenzione dei disastri e dei dissesti naturali e alla riduzione della compromissione ambientale;
- la diffusione su Internet dei dati riguardanti l'organizzazione degli uffici della Regione, dei prodotti e dei processi e dei rispettivi responsabili, dei dati risultanti dal monitoraggio sull'attuazione della spesa;
- l'integrazione fra le iniziative finalizzate al miglioramento dell'offerta turistica, allo sviluppo di iniziative turistiche e dei relativi servizi, che vedono coinvolti, per i vari profili di competenza, gli Assessorati agricoltura e foreste, beni culturali, famiglia, lavoro e formazione professionale, territorio e ambiente, turismo;
- la ricognizione, da parte di ciascun Assessorato, delle competenze complementari esistenti presso gli altri rami dell'amministrazione al fine di individuare, in materia autorizzativa o di finanza agevolata, un soggetto unico responsabile o capofila degli interventi e ciò per evitare sovrapposizioni, duplicazioni o conflittualità interne all'amministrazione;
- la promozione di azioni rivolte al recupero delle somme dovute alla Regione siciliana derivanti dalle revo che di finanziamenti.
4. Contenuto delle direttive
Vale la pena ribadire ancora una volta che la direttiva rappresenta il piano strategico annuale, possibilmente in proiezione triennale di ciascun Assessorato regionale e costituisce il documento attraverso il quale l'Assessore definisce, sulla scorta delle priorità politiche e degli obiettivi strategici, gli obiettivi operativi e conseguentemente assegna ai titolari dei centri di responsabilità amministrativa (CRA) un insieme coerente di obiettivi e di risorse.
Gli Assessori pertanto dovranno adottarla entro 10 giorni dall'approvazione del bilancio per l'esercizio 2004, a conclusione del procedimento descritto nel paragrafo 2. Ove venga autorizzato l'esercizio provvisorio, il Presidente e ciascun Assessore regionale, entro lo stesso termine di 10 giorni, emanano una direttiva provvisoria nei limiti dell'autorizzazione assegnando gli adeguati obiettivi operativi e le conseguenti risorse.
Il contenuto della direttiva sarà articolato con riferimento alle sezioni e con le modalità già indicate nella direttiva di indirizzo presidenziale del 6 marzo 2003 e nelle linee guida allegate.
5. Ruolo dei titolari dei centri di responsabilità amministrativa (CRA)
Ai titolari dei CRA è affidata l'attività che deve trasporre gli obiettivi strategici delle politiche pubbliche in modalità attuative, attraverso la proposizione:
- degli obiettivi operativi da raggiungere con riferimento ai tempi di completamento e ai risultati attesi, nonché dell'eventuale batteria di indicatori da utilizzare e delle relative funzioni obiettivo;
- dei programmi di azione;
- della struttura responsabile del programma e l'individuazione delle strutture che possono influenzarne la realizzazione, specificando le modalità di coordinamento e il ruolo del responsabile del programma;
- dell'allocazione operativa delle risorse umane, finanziarie e materiali;
- dei prospetti riepilogativi delle principali fasi dei programmi di azione, le relative scadenze e gli obiettivi intermedi;
- del sistema di monitoraggio e del sistema di controllo di gestione adottato.
6. Il sistema di valutazione dei dirigenti
La valutazione dei dirigenti consiste nel verificare la "performance" di coloro che gestiscono i centri di responsabilità e le unità organizzative tenendo conto delle "prestazioni" rese e cioè degli obiettivi e dei risultati raggiunti e delle competenze organizzative definite come i "comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse umane e organizzative assegnate ai dirigenti". La valutazione ha il suo punto di riferimento naturale negli esiti del controllo di gestione: di qui l'affermazione, e anzi, l'insistenza del decreto legislativo n. 286/99 sulla necessità che le pubbliche amministrazioni valutino i loro dirigenti "sulla base anche dei risultati del controllo di gestione". (G. D'Auria).
L'art. 5, comma 2, del decreto legislativo citato, ribadisce che "la valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione": sono infatti gli esiti del controllo di gestione che garantiscono il rispetto dell'oggettività dell'azione gestionale, costituendo fonte oggettiva nelle misurazioni e/o quantificazioni di efficienza-efficacia-economicità esegui te sull'azione delle unità organizzative cui sono preposti i dirigenti da valutare, sulla base di parametri e indicatori stabiliti e predeterminati dall'amministrazione.
Il procedimento di valutazione, regolato dal decreto legislativo n. 286/99, si ispira quindi a tre principi:
- la diretta conoscenza dell'attività del valutato da parte del valutatore, competendo il giudizio valutativo al titolare dell'organo le cui direttive il dirigente immediatamente subordinato è tenuto ad eseguire;
- la necessità che la valutazione sia sottoposta ad approvazione o verifica da parte di un altro organo;
- la partecipazione del valutato al procedimento di valutazione.
In merito al mancato raggiungimento degli obiettivi, si sottolinea che "in termini giuridici, la prestazione del dirigente va intesa come l'oggetto delle obbligazioni da lui assunte con l'atto che gli ha conferito l'incarico e con la stipula del contratto individuale; obbligazioni il cui inadempimento ridonda, nelle ipotesi di "responsabilità dirigenziale". (G. D'Auria).
Per quanto concerne la valutazione dei dirigenti titolari dei CRA, fermo restando quanto previsto dal contratto collettivo di lavoro per l'area della dirigenza recepito con D.P.Reg. 22 giugno 2001, n. 10, essa avverrà sulla base dell'adempimento delle rispettive prestazioni avuto riguardo ai criteri di valutazione che saranno predisposti da ciascun Assessorato e sulla base dall'atto di indirizzo che verrà prossimamente emanato con direttiva del Presidente della Regione siciliana contenente i nuovi criteri per la valutazione dei dirigenti.
La valutazione degli altri dirigenti avverrà tramite il sistema concertato in sede dipartimentale.
7. I servizi di valutazione e controllo strategico
A supporto della complessa attività di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo sono stati istituiti i servizi di valutazione e controllo strategico che, ai sensi dell'art. 4 della legge regionale n. 20/2001 e del D.P.Reg. n. 8/2001, operano nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del Presidente e degli Assessori.
Agli stessi si raccomanda particolarmente di svolgere la funzione di monitorare l'attuazione degli indirizzi strategici impartiti e di formulare indicazioni per migliorare la funzionalità dell'azione amministrativa ed assicurare coerenza e cogenza al processo di programmazione e controllo.
Palermo, 8 ottobre 2003.
CUFFARO
(1) Seguendo la logica del "governement" la pubblica amministrazione esercita prevalentemente poteri sovraordinati attraverso l'uso di strumenti formali specifici e rigidi (leggi, decreti, regolamenti, circolari). In un sistema pubblico caratterizzato da interessi molteplici ed articolati e da una distribuzione del potere fra diversi livelli di governo di pari dignità, più coerente appare la scelta di un modello di "governance". In tale logica le decisioni non sono imposte dall'alto, ma sono concordate, concertate e negoziate e l'ade sione a una determinata scelta dell'amministrazione non è coattiva ma spontanea, perché fondata sulla razionalità della scelta stessa che è quindi concretamente attuabile.
(2003.43.2586)
Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana Gazzetta Ufficiale della Regione Stampa: Officine Grafiche Riunite s.p.a.-Palermo
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